土地利用年度计划管理办法

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深圳市法制局


深圳市法制局
关于发布《深圳市行政机关制定规范性
文件指导规则》的通知
（2004年1月9日）

深法制〔2004〕7号

　　为规范我市行政机关规范性文件制定工作，保证规范性文件的质量，根据《深圳市行政机关规范性文件管理规定》的规定，我局制定了《深圳市行政机关制定规范性文件指导规则》。现予发布，请遵照执行。

深圳市行政机关制定规范性文件指导规则

第一章 总 则

　　第一条 为规范我市行政机关规范性文件制定工作，保证规范性文件的质量，根据《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（市政府令第94号，以下简称《规定》），制定本规则。
　　第二条 市政府各部门制定、修改或废止规范性文件，应当遵守本规则。
　　第三条 本规则所称的规范性文件，适用《规定》第二条关于规范性文件的定义，以及深圳市人民政府办公厅印发的《关于实施〈深圳市行政机关规范性文件管理规定〉和〈深圳市人民政府公告管理规定〉有关问题的意见》（深府办〔2003〕30号，以下简称《意见》）第一条、第二条所作的释义。
　　第四条 制定（包括修改与废止，下同）规范性文件应当坚持有利于促进社会与经济发展，有利于保护行政管理相对人的合法权益，有利于促进依法行政，有利于转变政府职能与提高行政效率的原则。
　　第五条 制定规范性文件或者转发上级机关的规范性文件时，应当对我市现行的规范性文件有关规定进行清理。需要对现行规定作出修改或者予以废止的，应当同时作出修改或者予以废止。
　　在国家新的法律、法规颁布后，市政府各部门应当在三个月内清理我市有关的规范性文件，需要对现行规定作出修改或者予以废止的，应当及时作出修改或者予以废止。
　　属于社会共同遵守的规范性文件，由市政府法制部门组织清理；由具体部门执行的规范性文件，由有关主管部门组织清理。
　　第六条 行政机关应当及时处理公民、法人或其他组织有关规范性文件的投诉，并将处理结果书面通知投诉人。

第二章 规范性文件制定机关

　　第七条 行政机关在拟定规范性文件时应确认以下事项：
　　（一）本机关是否属于《规定》第三条所列的“市政府工作部门”；
　　（二）拟规范的工作是否全部属于本机关的法定职责范围；
　　（三）拟定的政策性规定是否应当提请市政府批准或者以市政府名义发布；
　　（四）拟定的政策性规定是否应当经过立法程序发布。
　　第八条 根据市政府决定设立的临时机构、协调机构以及归口市政府工作部门管理的办事机构不能发布规范性文件。上述机构如需要就本机构管理或者协调的事项制定和发布规范性文件的，可以在组织起草之后提请业务主管部门或者市政府制定和发布。
　　第九条 市政府工作部门管理的二级机构（含派出机构及具有管理职能的事业单位）认为需要就本机构管理的事项制定和发布规范性文件的，可以在组织起草之后提请其主管部门制定和发布。
　　法律、法规和规章授权制定规范性文件的机构可以在法律、法规和规章授权的范围内制定规范性文件。
　　第十条 拟定的规范性文件涉及其他业务主管部门管理的事务，并且需经过该主管部门同意的，应当与该主管部门联合制定和发布。
　　拟定的规范性文件涉及的业务主管部门较多的，应当提请市政府主管领导协调后联合发布或者以市政府名义发布。
　　第十一条 行政机关与非行政机关联合发布属于《规定》所规定的规范性文件的，该行政机关应当按照《规定》的规定制定和发布。
　　第十二条 规范性文件有下列情形之一的，拟定机关应当提请市政府制定和发
　　布，或者经市政府批准后以本机关的名义发布：
　　（一）将对本地区经济和社会发展产生重大影响的；
　　（二）将对本市广大市民切身利益产生重要影响的；
　　（三）属于重大改革措施，在本市先行先试的；
　　（四）需要修改市政府或者市政府办公厅已经发布生效的规范性文件的；
　　（五）涉及其他应当由市政府批准事项的。
　　有前款情形，需要制定法规或规章的，拟定机关应当提请市政府制定规章或法规草案。
　　第十三条 有关主管部门可以依据《意见》的规定转发上级机关的规范性文件。
　　法律、法规、规章以及市政府发布的规范性文件不得由本市行政机关转发。
　　第十四条 行政机关认为需要转发下列文件的，应当提请市政府以市政府或者市政府办公厅名义转发：
　　（一）国务院和广东省人民政府发布的规范性文件；
　　（二）国务院办公厅和广东省人民政府办公厅发布的规范性文件；
　　（三）国务院各部委、广东省政府各部门发布的规范性文件有关规定有本规则第十二条所列情形之一的。
　　第十五条 属于行业协会、群众自治组织等职责范围的事项，行政机关不得制定规范性文件。

第三章 规范性文件的内容

　　第十六条 规范性文件的内容应当符合法律、法规、规章和国家有关政策的规定，并应当遵守《规定》第六条、第七条的有关规定。
　　第十七条 有下列情形之一时，行政机关因履行法定职责的需要，可以制定和发布相关的规范性文件：
　　（一）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未做出明确规定的；
　　（二）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；
　　（三）相关法律、法规、规章和国家政策明确授权本机关或者包括本机关在内的行政机关制定相关的规范性文件的。
　　第十八条 为实施法律、法规、规章和国家政策制定的规范性文件不得突破相关法律、法规、规章和国家政策规定的内容。
　　第十九条 法律、法规、规章和国家政策对某项行政工作未作出具体规定，行政机关制定规范性文件时，其内容应当符合下列要求：
　　（一）符合国家基本法制精神；
　　（二）符合国家既定的方针政策；
　　（三）有利于促进地方经济和社会发展。
　　第二十条 制定规范性文件不得限制公民、法人和其他组织的法定权利和自由，也不得为其设定新的财产和行为义务。
　　第二十一条 行政机关为规范行使行政权力的程序制定的规范性文件，不得违反法律、法规、规章和国家政策的规定。
　　第二十二条 国家未就有关技术规范制定统一标准时，主管的行政机关根据本市情况制定或者会同市质量技术监督机关联合制定和发布的技术规范，可供有关单位参照执行，不得强制执行，并不得作为执法依据。
　　第二十三条 有关主管部门根据法律法规的规定制定合同示范文本时，其内容应当符合相关法律法规的规定。合同示范文本不得强制使用。
　　第二十四条 规范性文件不得设定批准、核准、备案、登记、从业资质、年审等行政许可事项。
　　规范性文件的内容涉及上述行政许可的，应当有明确的法律、法规依据。
　　第二十五条 规范性文件不得设立行政处罚和行政强制措施。
　　需要援引法律、法规、规章规定的行政处罚和行政强制措施的，应当明确指明被援引的法律、法规、规章的名称、条文序号，并准确转述条文内容。
　　第二十六条 拟定的政策性措施涉及对外贸易管制和补贴内容的，应当严格执行国家有关规定。
　　第二十七条 规范性文件的内容应当避免简单重复法律、法规、规章以及上级文件的规定。
　　因上下文衔接需要时，可以采用指引的方式加以规定，也可以转述法律、法规、规章及上级文件的部分内容。
　　采用指引方式规定的，应当将法律、法规、规章及上级文件的相关规定作为该规范性文件的附件附后。

第四章 规范性文件的法律依据

　　第二十八条 规范性文件的不同依据之间不一致的，应当根据以下不同情况分别处理：
　　（一）法律、法规、规章之间的规定不一致的，以上位法的规定为依据；
　　（二）不同机关发布的规范性文件之间的有关规定不一致的，以上一级业务主管部门的规范性文件的规定为依据；
　　（三）作为制定文件依据的规范性文件规定同法律、法规的规定不一致的，以法律、法规的规定为依据；
　　（四）规章的规定同国务院发布的规范性文件有关规定不一致的，以国务院规范性文件的规定为依据；
　　（五）同一部门就相同事项作出的多个规定不一致的，以最新的规定为依据；
　　（六）上级部门的规范性文件与市政府规范性文件的规定不一致的，提请市政府决定后按市政府决定执行。
　　规范性文件涉及特区法规、规章适用的，按照《深圳市法制局关于我市行政机关行政执法适用法律的指导意见》的规定执行。
　　规范性文件涉及行政事业性收费事项的，按照《深圳市行政事业性收费管理若干规定》的规定执行。

第五章 规范性文件制定程序

　　第二十九条 行政机关应当建立和完善规范性文件制定工作程序，严格按照《规定》的规定制发规范性文件。
　　第三十条 起草规范性文件前，应当做好如下准备工作：
　　（一）拟订工作计划，落实工作机构及人员；
　　（二）研究相关的数据和资料；
　　（三）收集和研究国家、广东省及本市相关的法律、法规、规章及规范性文件的有关规定；
　　（四）收集国内其他省、市及境外发达国家和地区有关的资料。
　　第三十一条 规范性文件制定机关认为拟定的规范性文件草案基本成熟后，应当依照《规定》第十二条的规定组织科学性和可行性论证。
　　论证的主要项目包括：
　　（一）制定该规范性文件的必要性；
　　（二）本机关制定该规范性文件的法定职责依据；
　　（三）拟定的政策性规定的合法性；
　　（四）拟定的规定实施后的积极效果预测；
　　（五）拟定的规定实施后的消极效果评价及其对策；
　　（六）有效执行拟定的规定需要解决的问题；
　　（七）其他需要论证的事项。
　　第三十二条 制定规范性文件的论证工作可以直接组织有关专业机构和专家进行，也可以委托有关专业机构进行。
　　论证的过程和结论应当充分反映在制定（起草）说明中。必要时，应形成专门的论证报告。
　　第三十三条 规范性文件制定机关应当依照《规定》第十条、第十一条规定将比较成熟的规范性文件草案公开征求有关单位和个人的意见，并依照《规定》第十四条规定认真研究处理。
　　第三十四条 征求意见可以采取听证会、座谈会、互联网或相关媒体上征求意见等多种方式。
　　条件许可的，应当采取召开听证会或座谈会的方式征求意见。召开听证会可以参照立法听证的规定进行。召开座谈会应当做好记录。
　　在相关媒体上征求意见时，应当刊登拟制定文件的主要内容、征求意见的起止时间、联系人和电话等。
　　在互联网上征求意见的方式只能作为其他征求意见方式的补充，不能作为征求意见的唯一方式。
　　第三十五条 征求有关专业机构和专家的意见时，应当将比较成熟的规范性文件草案发送到有关机构和专家本人，并就有关情况进行说明。
　　第三十六条 起草单位应当建立规范性文件起草与审查的集体讨论制度。
　　规范性文件报送市政府法制部门审查前，应当由起草单位主要负责人签字。
　　第三十七条 设有政策法规部门的单位，其规范性文件在呈行政首长签发前，应当由其政策法规部门进行法律和技术审查；没有政策法规部门的起草单位，应当有专人负责对规范性文件进行法律和技术审查。
　　第三十八条 规范性文件涉及其他部门职能的，起草单位应当征求有关单位的意见。规范性文件需要有关部门执行的，应当按《规定》的要求送有关部门会签。
　　第三十九条 规范性文件报送市政府法制部门审查时，除按照《规定》第十九条、第二十条的规定报送制定、起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的决定和命令以及其他有关材料外，还应当提交以下资料和信息：
　　（一）提请审查的公函和规范性文件正式文本一式两份；
　　（二）载有规范性文件正式文本的电脑软盘；
　　（三）联系人的姓名及电话。
　　第四十条 制定、修改或转发规范性文件的说明应当包括行政管理的现状、出台文件的必要性及文件的主要内容等。
　　废止规范性文件的说明应当阐述废止的理由。
　　第四十一条 起草单位向市政府法制部门报送材料时，应当注意以下事项：
　　（一）依据材料应当采用WORD文本格式或图片格式；
　　（二）文件正式文本应当采用WORD文本格式。
　　第四十二条 起草单位代市政府草拟的规范性文件，按《意见》的有关规定执行。
　　第四十三条 起草单位收到市政府法制部门的审查意见后，对审查意见有不同意见的，应当及时与市政府法制部门沟通。
　　第四十四条 发布规范性文件的有关事项按《规定》和《深圳市人民政府公告管理规定》（市政府令第95号）的规定执行。

第六章 规范性文件的文字技术规范

　　第四十五条 规范性文件的用语应当准确、简明和通俗，符合国家行政机关公文的行文格式。
　　第四十六条 使用“规定”、“办法”等名称的规范性文件，一般应当条文式写法。内容较多的，应当划分章节，分为总则、相关具体规定和附则等。
　　第四十七条 总则一般应当包括制定规范性文件的宗旨、执行机关和原则等内容。
　　第四十八条 制定文件的宗旨和依据放在该规范性文件的第一条，宗旨在前，依据在后。援引的依据应当使用全称，并注明发布机关、发文文号等内容。援引的依据较多的，可以只引用主要依据。
　　第四十九条 规范性文件涉及的有关名词需要解释的，应当作出明确具体的解释。解释条款可以放在总则，也可以放在附则。
　　第五十条 规范性文件涉及法律责任内容的，应当有明确具体的指引，不得使用“违反本规定（办法）的，进行……处罚”的形式。
　　第五十一条 规范性文件原则上不宜规定行政处罚的内容。确实需要规定的，应当指明适用的具体法律、法规和规章的名称。
　　第五十二条 规范性文件应当规定该文件的具体实施日期，一般文件的实施日期应当规定在发布日期的30日之后。需要提前实施的，应当说明理由。
　　有下列情形之一的，可以不受前款规定的限制：
　　（一）为实行优惠、救济等措施而制定的规范性文件；
　　（二）涉及税收、金融、外事等事项的规范性文件，国家已规定了具体实施日期的，可以按国家的规定执行；
　　（三）因紧急事项而制定的规范性文件。

第七章 附 则

　　第五十三条 本规则自2004年1月1日起施行。

环境保护部


环境保护部文件

环发〔2008〕92号




关于印发《全国生态脆弱区保护规划纲要》的通知


各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），新疆生产建设兵团环境保护局：

加强生态脆弱区保护是控制生态退化、恢复生态系统功能、改善生态环境质量和落实《全国生态功能区划》的具体措施，也是促进区域经济、社会和环境协调发展和贯彻落实科学发展观的有效途径。依据国务院《全国生态环境保护纲要》和《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》有关精神，我部编制了《全国生态脆弱区保护规划纲要》。现印发给你们，请参照执行。

附件：全国生态脆弱区保护规划纲要

二○○八年九月二十七日

主题词：环保 生态 规划 通知






附件：
全国生态脆弱区保护规划纲要
环境保护部
二○○八年九月
— 1 —
前 言
我国是世界上生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、
生态脆弱性表现最明显的国家之一。我国生态脆弱区大多位于生态
过渡区和植被交错区，处于农牧、林牧、农林等复合交错带，是我
国目前生态问题突出、经济相对落后和人民生活贫困区。同时，也
是我国环境监管的薄弱地区。加强生态脆弱区保护，增强生态环境
监管力度，促进生态脆弱区经济发展，有利于维护生态系统的完整
性，实现人与自然的和谐发展，是贯彻落实科学发展观，牢固树立
生态文明观念，促进经济社会又好又快发展的必然要求。
党中央、国务院高度重视生态脆弱区的保护。温家宝总理多次
强调，我国许多地方生态脆弱，环境承载力很低；保护环境，就是
保护我们赖以生存的家园，就是保护中华民族发展的根基。《国务院
关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确指出在生态脆弱地
区要实行限制开发。为此，“十一五”期间，环境保护部将通过实施
“三区推进”（即自然保护区、重要生态功能保护区和生态脆弱区）
的生态保护战略，为改善生态脆弱区生态环境提供政策保障。
本纲要明确了生态脆弱区的地理分布、现状特征及其生态保护
的指导思想、原则和任务，为恢复和重建生态脆弱区生态环境提供
科学依据。
— 2 —
一、生态脆弱区特征及其空间分布
生态脆弱区也称生态交错区（Ecotone），是指两种不同类型生
态系统交界过渡区域。这些交界过渡区域生态环境条件与两个不同
生态系统核心区域有明显的区别，是生态环境变化明显的区域，已
成为生态保护的重要领域。
（一）生态脆弱区基本特征
（1）系统抗干扰能力弱。生态脆弱区生态系统结构稳定性较差，
对环境变化反映相对敏感，容易受到外界的干扰发生退化演替，而
且系统自我修复能力较弱，自然恢复时间较长。
（2）对全球气候变化敏感。生态脆弱区生态系统中，环境与生
物因子均处于相变的临界状态，对全球气候变化反应灵敏。具体表
现为气候持续干旱，植被旱生化现象明显，生物生产力下降，自然
灾害频发等。
（3）时空波动性强。波动性是生态系统的自身不稳定性在时空
尺度上的位移。在时间上表现为气候要素、生产力等在季节和年际
间的变化；在空间上表现为系统生态界面的摆动或状态类型的变化。
（4）边缘效应显著。生态脆弱区具有生态交错带的基本特征，
因处于不同生态系统之间的交接带或重合区，是物种相互渗透的群
落过渡区和环境梯度变化明显区，具有显著的边缘效应。
（5）环境异质性高。生态脆弱区的边缘效应使区内气候、植被、
景观等相互渗透，并发生梯度突变，导致环境异质性增大。具体表
现为植被景观破碎化，群落结构复杂化，生态系统退化明显，水土
— 3 —
流失加重等。
（二）生态脆弱区的空间分布
我国生态脆弱区主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、
西南山地区、青藏高原区及东部沿海水陆交接地区，行政区域涉及
黑龙江、内蒙古、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃、
青海、新疆、西藏、四川、云南、贵州、广西、重庆、湖北、湖南、
江西、安徽等21 个省（自治区、直辖市）。主要类型包括：
（1）东北林草交错生态脆弱区
该区主要分布于大兴安岭山地和燕山山地森林外围与草原接壤
的过渡区域，行政区域涉及内蒙古呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、
赤峰市和河北省承德市、张家口市等部分县（旗、市、区）。生态环
境脆弱性表现为：生态过渡带特征明显，群落结构复杂，环境异质
性大，对外界反应敏感等。重要生态系统类型包括：北极泰加林、
沙地樟子松林；疏林草甸、草甸草原、典型草原、疏林沙地、湿地、
水体等。
（2）北方农牧交错生态脆弱区
该区主要分布于年降水量300～450 毫米、干燥度1.0～2.0 北
方干旱半干旱草原区，行政区域涉及蒙、吉、辽、冀、晋、陕、宁、
甘等8 省区。生态环境脆弱性表现为：气候干旱，水资源短缺，土
壤结构疏松，植被覆盖度低，容易受风蚀、水蚀和人为活动的强烈
影响。重要生态系统类型包括：典型草原、荒漠草原、疏林沙地、
农田等。
— 4 —
（3）西北荒漠绿洲交接生态脆弱区
该区主要分布于河套平原及贺兰山以西，新疆天山南北广大绿
洲边缘区，行政区域涉及新、甘、青、蒙等地区。生态环境脆弱性
表现为：典型荒漠绿洲过渡区，呈非地带性岛状或片状分布，环境
异质性大，自然条件恶劣，年降水量少、蒸发量大，水资源极度短
缺，土壤瘠薄，植被稀疏，风沙活动强烈，土地荒漠化严重。重要
生态系统类型包括：高山亚高山冻原、高寒草甸、荒漠胡杨林、荒
漠灌丛以及珍稀、濒危物种栖息地等。
（4）南方红壤丘陵山地生态脆弱区
该区主要分布于我国长江以南红土层盆地及红壤丘陵山地，行
政区域涉及浙、闽、赣、湘、鄂、苏等六省。生态环境脆弱性表现
为：土层较薄，肥力瘠薄，人为活动强烈，土地严重过垦，土壤质
量下降明显，生产力逐年降低；丘陵坡地林木资源砍伐严重，植被
覆盖度低，暴雨频繁、强度大，地表水蚀严重。重要生态系统类型
包括：亚热带红壤丘陵山地森林、热性灌丛及草山草坡植被生态系
统，亚热带红壤丘陵山地河流湿地水体生态系统。
（5）西南岩溶山地石漠化生态脆弱区
该区主要分布于我国西南石灰岩岩溶山地区域，行政区域涉及
川、黔、滇、渝、桂等省市。生态环境脆弱性表现为：全年降水量
大，融水侵蚀严重，而且岩溶山地土层薄，成土过程缓慢，加之过
度砍伐山体林木资源，植被覆盖度低，造成严重水土流失，山体滑
坡、泥石流灾害频繁发生。重要生态系统类型包括：典型喀斯特岩
— 5 —
溶地貌景观生态系统，喀斯特森林生态系统，喀斯特河流、湖泊水
体生态系统，喀斯特岩溶山地特有和濒危动植物栖息地等。
（6）西南山地农牧交错生态脆弱区
该区主要分布于青藏高原向四川盆地过渡的横断山区，行政区
域涉及四川阿坝、甘孜、凉山等州，云南省迪庆、丽江、怒江以及
黔西北六盘水等40 余个县市。生态环境脆弱性表现为：地形起伏大、
地质结构复杂，水热条件垂直变化明显，土层发育不全，土壤瘠薄，
植被稀疏；受人为活动的强烈影响，区域生态退化明显。重要生态
系统类型包括：亚热带高山针叶林生态系统，亚热带高山峡谷区热
性灌丛草地生态系统，亚热带高山高寒草甸及冻原生态系统，河流
水体生态系统等。
（7）青藏高原复合侵蚀生态脆弱区
该区主要分布于雅鲁藏布江中游高寒山地沟谷地带、藏北高原
和青海三江源地区等。生态环境脆弱性表现为：地势高寒，气候恶
劣，自然条件严酷，植被稀疏，具有明显的风蚀、水蚀、冻蚀等多
种土壤侵蚀现象，是我国生态环境十分脆弱的地区之一。重要生态
系统类型包括：高原冰川、雪线及冻原生态系统，高山灌丛化草地
生态系统，高寒草甸生态系统，高山沟谷区河流湿地生态系统等。
（8）沿海水陆交接带生态脆弱区
该区主要分布于我国东部水陆交接地带，行政区域涉及我国东
部沿海诸省（市），典型区域为滨海水线500米以内、向陆地延伸1～
10公里之内的狭长地域。生态环境脆弱性表现为：潮汐、台风及暴
— 6 —
雨等气候灾害频发，土壤含盐量高，植被单一，防护效果差。重要
生态系统类型包括：滨海堤岸林植被生态系统，滨海三角洲及滩涂
湿地生态系统，近海水域水生生态系统等。
二、生态脆弱区的主要压力
（一）主要问题
1、草地退化、土地沙化面积巨大
2005 年我国共有各类沙漠化土地174.0 万平方公里，其中，生
态环境极度脆弱的西部8 省区就占96.3%。我国北方有近3.0 亿公顷
天然草地，其中60%以上分布在生态环境比较脆弱的农牧交错区，目
前，该区中度以上退沙化面积已占草地总面积的53.6%，并已成为我
国北方重要沙尘源区，而且每年退沙化草地扩展速度平均在200 万
公顷以上。
2、土壤侵蚀强度大，水土流失严重
西部12 省（自治区、直辖市）是我国生态脆弱区的集中分布区。
最近20 年，由于人为过度干扰，植被退化趋势明显，水土流失面积
平均每年净增3%以上，土壤侵蚀模数平均高达3000 吨/平方公
里·年，云贵川石漠化发生区，每年流失表土约1 厘米，输入江河
水体的泥沙总量约40～60 亿吨。
3、自然灾害频发，地区贫困不断加剧
我国生态脆弱区每年因沙尘暴、泥石流、山体滑坡、洪涝灾害
等各种自然灾害所造成的经济损失约2000 多亿元人民币，自然灾害
损失率年均递增9%，普遍高于生态脆弱区GDP 增长率。我国《“八七”
— 7 —
扶贫计划》共涉及592 个贫困县，中西部地区占52%，其中80%以上
地处生态脆弱区。2005 年全国绝对贫困人口2365 万，其中95%以上
分布在生态环境极度脆弱的老少边穷地区。
4、气候干旱，水资源短缺，资源环境矛盾突出
我国北方生态脆弱区耕地面积占全国的64.8%，实际可用水量仅
占全国的15.6%，70%以上地区全年降水不足300 毫米，每年因缺水
而使1300～4000 万公顷农田受旱。西北荒漠绿洲区主要依赖雪山融
水维系绿洲生态平衡，最近几年，雪山融水量比20 年前普遍下降
30%～40%，绿洲萎缩后外围胡杨林及荒漠灌丛生态退化日益明显，
并已严重威胁到绿洲区的生态安全。
5、湿地退化，调蓄功能下降，生物多样性丧失
20 世纪50 年代以来，全国共围垦湿地3.0 万平方公里，直接导
致6.0～8.0 万平方公里湿地退化，蓄水能力降低约200～300 亿立
方米，许多两栖类、鸟类等关键物种栖息地遭到严重破坏，生物多
样性严重受损。此外，湿地退化，土壤次生盐渍化程度增加，每年
受灾农田约100 万公顷，粮食减产约2 亿公斤。
（二）成因及压力
造成我国生态脆弱区生态退化、自然环境脆弱的原因除生态本
底脆弱外，人类活动的过度干扰是直接成因。主要表现在：
1、经济增长方式粗放
我国经济增长方式粗放的特征主要表现在重要资源单位产出效
率较低，生产环节能耗和水耗较高，污染物排放强度较大，再生资
— 8 —
源回收利用率低下，社会交易率低而交易成本较高。2006 年中国GDP
约占世界的5.5%，但能耗占到15%、钢材占到30%、水泥占到54%；
2000 年中国单位GDP 排放CO2 0.62 公斤、有机污水0.5 公斤，污染
物排放强度大大高于世界平均水平；而矿产资源综合利用率、工业
用水重复率均高于世界先进水平15～25 个百分点；社会交易成本普
遍比发达国家高30%～40%。
2、人地矛盾突出
我国以占世界9%的耕地、6%的水资源、4%的森林、1.8%的石油，
养活着占世界22%的人口，人地矛盾突出已是我国生态脆弱区退化的
根本原因，如长期过牧引起的草地退化，过度开垦导致干旱区土地
沙化，过量砍伐森林资源引发大面积水土流失等。据报道，我国环
境污染损失约占GDP 的3%～8%，生态破坏（草原、湿地、森林、土
壤侵蚀等）约占GDP 的6%～7%。
3、监测与监管能力低下
我国生态监管机制由于部门分割、协调不力，导致监管效率低
下。同时，由于相关政策法规、技术标准不完善，经济发展与生态
保护矛盾突出，特别是生态监测、评估与预警技术落后，生态脆弱
区基线不清、资源环境信息不畅，难以为环境管理与决策提供良好
的技术支撑。
4、生态保护意识薄弱
我国人口众多，环保宣传和文教事业严重滞后。许多地方政府
重发展轻保护思想普遍，有的甚至以牺牲环境为代价，单纯追求眼
— 9 —
前的经济利益；个别企业受经济利益驱动，违法采矿、超标排放十
分普遍，严重破坏人类的生存环境。许多民众环保观念淡漠，对当
前严峻的环境形势认知水平低，而且消费观念陈旧，缺乏主动参与
和积极维护生态环境的思想意识，资源掠夺性开发和浪费使用不能
有效遏制，生态破坏、系统退化日趋严重。
三、规划指导思想、原则及目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”主要思想为指导，贯彻落实科学
发展观，建设生态文明，以维护生态系统完整性，恢复和改善脆弱
生态系统为目标，在坚持优先保护、限制开发、统筹规划、防治结
合的前提下，通过适时监测、科学评估和预警服务，及时掌握脆弱
区生态环境演变动态，因地制宜，合理选择发展方向，优化产业结
构，力争在发展中解决生态环境问题。同时，强化法制监管，倡导
生态文明，积极增进群众参与意识，全面恢复脆弱区生态系统。
（二）基本原则
——预防为主，保护优先。建立健全脆弱区生态监测与预警体
系，以科学监测、合理评估和预警服务为手段，强化“环境准入”，
科学指导脆弱区生态保育与产业发展活动，促进脆弱区的生态恢复。
——分区推进，分类指导。按照区域生态特点，优化资源配置
和生产力空间布局，以科技促保护，以保护促发展，维护生态脆弱
区自然生态平衡。
——强化监管，适度开发。强化生态环境监管执法力度，坚持
— 10 —
适度开发，积极引导资源环境可承载的特色产业发展，保护和恢复
脆弱区生态系统，是维护区域生态系统完整性、实现生态环境质量
明显改善和区域可持续发展的必由之路。
——统筹规划，分步实施。在明确区域分布、地理环境特点、
重点生态问题和成因的基础上，制定相应的应对战略，分期分批开
展，逐步推进，积极探索生态脆弱区保护的多样化模式，形成生态
脆弱区保护格局。
（三）规划期限
规划的基准年为2008 年。
规划期为2009～2020 年。
（四）编制依据
1、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年计划纲
要》（2006 年3 月16 日十届全国人大第四次会议通过）；
2、《全国生态环境保护纲要》（国发[2000]38 号）；
3、《全国生态环境建设规划》（国发[1998]36 号）；
4、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发
[2005]39 号）；
5、《国家环境保护“十一五”规划》（国发[2007]37 号）；
6、《全国生态保护“十一五”规划》（环发[2006]158 号）；
7、《国家重点生态功能保护区规划纲要》（环发[2007]165 号）；
8、《全国生态功能区划》（环境保护部公告2008 年第35 号）。
（五）规划目标
— 11 —
1、总体目标
到2020 年，在生态脆弱区建立起比较完善的生态保护与建设的
政策保障体系、生态监测预警体系和资源开发监管执法体系；生态
脆弱区40%以上适宜治理的土地得到不同程度治理，水土流失得到基
本控制，退化生态系统基本得到恢复，生态环境质量总体良好；区
域可更新资源不断增值，生物多样性保护水平稳步提高；生态产业
成为脆弱区的主导产业，生态保护与产业发展有序、协调，区域经
济、社会、生态复合系统结构基本合理，系统服务功能呈现持续、
稳定态势；生态文明融入社会各个层面，民众参与生态保护的意识
明显增强，人与自然基本和谐。
2、阶段目标
（1）近期（2009～2015 年）目标
明确生态脆弱区空间分布、重要生态问题及其成因和压力，初
步建立起有利于生态脆弱区保护和建设的政策法规体系、监测预警
体系和长效监管机制；研究构建生态脆弱区产业准入机制，全面限
制有损生态系统健康发展的产业扩张，防止因人为过度干扰所产生
新的生态退化。到2015 年，生态脆弱区战略环境影响评价执行率达
到100%，新增治理面积达到30%以上；生态产业示范已在生态脆弱
区全面开展。
（2）中远期（2016～2020 年）目标
生态脆弱区生态退化趋势已得到基本遏止，人地矛盾得到有效
缓减，生态系统基本处于健康、稳定发展状态。到2020 年，生态脆
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弱区40%以上适宜治理的土地得到不同程度治理，退化生态系统已得
到基本恢复，可更新资源不断增值，生态产业已基本成为区域经济
发展的主导产业，并呈现持续、强劲的发展态势，区域生态环境已
步入良性循环轨道。
四、规划主要任务
（一）总体任务
以维护区域生态系统完整性、保证生态过程连续性和改善生态
系统服务功能为中心，优化产业布局，调整产业结构，全面限制有
损于脆弱区生态环境的产业扩张，发展与当地资源环境承载力相适
应的特色产业和环境友好产业，从源头控制生态退化；加强生态保
育，增强脆弱区生态系统的抗干扰能力；建立健全脆弱区生态环境
监测、评估及预警体系；强化资源开发监管和执法力度，促进脆弱
区资源环境协调发展。
（二）具体任务
1、调整产业结构，促进脆弱区生态与经济的协调发展
根据生态脆弱区资源禀赋、自然环境特点及容量，调整产业结
构，优化产业布局，重点发展与脆弱区资源环境相适宜的特色产业
和环境友好产业。同时，按流域或区域编制生态脆弱区环境友好产
业发展规划，严格限制有损于脆弱区生态环境的产业扩张，研究并
探索有利于生态脆弱区经济发展与生态保育耦合模式，全面推行生
态脆弱区产业发展规划战略环境影响评价制度。
2、加强生态保育，促进生态脆弱区修复进程
— 13 —
在全面分析和研究不同类型生态脆弱区生态环境脆弱性成因、
机制、机理及演变规律的基础上，确立适宜的生态保育对策。通过
技术集成、技术创新以及新成果、新工艺的应用，提高生态修复效
果，保障脆弱区自然生态系统和人工生态系统的健康发展。同时，
高度重视环境极度脆弱、生态退化严重、具有重要保护价值的地区
如重要江河源头区、重大工程水土保持区、国家生态屏障区和重度
水土流失区的生态应急工程建设与技术创新；密切关注具有明显退
化趋势的潜在生态脆弱区环境演变动态的监测与评估，因地制宜，
科学规划，采取不同保育措施，快速恢复脆弱区植被，增强脆弱区
自身防护效果，全面遏制生态退化。
3、加强生态监测与评估能力建设，构建脆弱区生态安全预警体系
在全国生态脆弱典型区建立长期定位生态监测站，全面构建全
国生态脆弱区生态安全预警网络体系；同时，研究制定适宜不同生
态脆弱区生态环境质量评估指标体系，科学监测和合理评估脆弱生
态系统结构、功能和生态过程动态演变规律，建立脆弱区生态背景
数据库资源共享平台，并利用网络视频和模型预测技术，实现脆弱
区生态系统健康网络诊断与安全预警服务，为国家环境决策与管理
提供技术支撑。
4、强化资源开发监管执法力度，防止无序开发和过度开发
加强资源开发监管与执法力度，全面开展脆弱区生态环境监查
工作，严格禁止超采、过牧、乱垦、滥挖以及非法采矿、无序修路
等资源破坏行为发生；以生态脆弱区资源禀赋和生态环境承载力基
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线为基础，通过科学规划，确立适宜的资源开发模式与强度、可持
续利用途径、资源开发监管办法以及资源开发过程中生态保护措施；
研究制定生态脆弱区资源开发监管条例，编制适宜不同生态脆弱区
资源开发生态恢复与重建技术标准及技术规范，积极推进脆弱区生
态保育、系统恢复与重建进程。
（三）重点生态脆弱区建设任务
根据全国生态脆弱区空间分布及其生态环境现状，本规划重点
对全国八大生态脆弱区中的19 个重点区域进行分区规划建设（参见
附）。
1、东北林草交错生态脆弱区
重点保护区域：大兴安岭西麓山地林草交错生态脆弱重点区域。
主要保护对象包括大兴安岭西麓北极泰加林、落叶阔叶林、沙地樟
子松林、呼伦贝尔草原、湿地等。
具体保护措施：以维护区域生态完整性为核心，调整产业结构，
集中发展生态旅游业，通过北繁南育发展畜牧业，以减轻草地的压
力；实施退耕还林还草工程，对已经发生退化或沙化的天然草地，
实施严格的休牧、禁牧政策，通过围封改良与人工补播措施恢复植
被；强化湿地管理，合理营建沙地灌木林，重点突出生态监测与预
警服务，从保护源头遏止生态退化；加大林草过渡区资源开发监管
力度，严格执行林草采伐限额制度，控制超强采伐。
2、北方农牧交错生态脆弱区
重点保护区域：辽西以北丘陵灌丛草原垦殖退沙化生态脆弱重
— 15 —
点区域，冀北坝上典型草原垦殖退沙化生态脆弱重点区域，阴山北
麓荒漠草原垦殖退沙化生态脆弱重点区域，鄂尔多斯荒漠草原垦殖
退沙化生态脆弱重点区域。
具体保护措施：实施退耕还林、还草和沙化土地治理为重点，
加强退化草场的改良和建设，合理放牧，舍饲圈养，开展以草原植
被恢复为主的草原生态建设；垦殖区大力营造防风固沙林和农田防
护林，变革生产经营方式，积极发展替代产业和特色产业，降低人
为活动对土地的扰动。同时，合理开发、利用水资源，增加生态用
水量，建设沙漠地区绿色屏障；对少数沙化严重地区，有计划生态
移民，全面封育保护，促进区域生态恢复。
3、西北荒漠绿洲交接生态脆弱区
重点保护区域：贺兰山及蒙宁河套平原外围荒漠绿洲生态脆弱
重点区域，新疆塔里木盆地外缘荒漠绿洲生态脆弱重点区域，青海
柴达木高原盆地荒漠绿洲生态脆弱重点区域。
具体保护措施：以水资源承载力评估为基础，重视生态用水，
合理调整绿洲区产业结构，以水定绿洲发展规模，限制水稻等高耗
水作物的种植；严格保护自然本底，禁止毁林开荒、过度放牧，积
极采取禁牧休牧措施，保护绿洲外围荒漠植被。同时，突出生态保
育，采取生态移民、禁牧休牧、围封补播等措施，保护高寒草甸和
冻原生态系统，恢复高山草甸植被，切实保障水资源供给。
4、南方红壤丘陵山地生态脆弱区
重点保护区域：南方红壤丘陵山地流水侵蚀生态脆弱重点区域，
— 16 —
南方红壤山间盆地流水侵蚀生态脆弱重点区域。
具体保护措施：合理调整产业结构，因地制宜种植茶、果等经济
树种，增加植被覆盖度；坡耕地实施梯田化，发展水源涵养林，积极
推广草田轮作制度，广种优良牧草，发展以草畜沼肥“四位一体”生
态农业，改良土壤，减少地表径流，促进生态系统良性循环。同时，
强化山地林木植被法制监管力度，全面封山育林、退耕还林；退化严
重地段，实施生物措施和工程措施相结合的办法，控制水土流失。
5、西南岩溶山地石漠化生态脆弱区
重点保护区域：西南岩溶山地丘陵流水侵蚀生态脆弱重点区域，
西南岩溶山间盆地流水侵蚀生态脆弱重点区域。
具体保护措施：全面改造坡耕地，严格退耕还林、封山育林政
策，严禁破坏山体植被，保护天然林资源；开展小流域和山体综合
治理，采用补播方式播种优良灌草植物，提高山体林草植被覆盖度，
控制水土流失。选择典型地域，建立野外生态监测站，加强区域石
漠化生态监测与预警；同时，合理调整产业结构，发展林果业、营
养体农业和生态旅游业为主的特色产业，促进地区经济发展；强化
生态保护监管力度，快速恢复山体植被，逐步实现石漠化区生态系
统的良性循环。
6、西南山地农牧交错生态脆弱区
重点保护区域：横断山高中山农林牧复合生态脆弱重点区域，
云贵高原山地石漠化农林牧复合生态脆弱重点区域。
具体保护措施：全面退耕还林还草，严禁樵采、过垦、过牧和
— 17 —
无序开矿等破坏植被行为；积极推广封山育林育草技术，有计划、
有步骤地营建水土保持林、水源涵养林和人工草地，快速恢复山体
植被，全面控制水土流失；同时，加强小流域综合治理，合理利用
当地水土资源、草山草坡，利用冬闲田发展营养体农业、山坡地林
果业和生态旅游业，降低人为干扰强度，增强区域减灾防灾能力。
7、青藏高原复合侵蚀生态脆弱区
重点保护区域：青藏高原山地林牧复合侵蚀生态脆弱重点区域，
青藏高原山间河谷风蚀水蚀生态脆弱重点区域。
具体保护措施：以维护现有自然生态系统完整性为主，全面封
山育林，强化退耕还林还草政策，恢复高原山地天然植被，减少水
土流失。同时，加强生态监测及预警服务，严格控制雪域高原人类
经济活动，保护冰川、雪域、冻原及高寒草甸生态系统，遏制生态
退化。
8、沿海水陆交接带生态脆弱区
重点保护区域：辽河、黄河、长江、珠江等滨海三角洲湿地及
其近海水域，渤海、黄海、南海等滨海水陆交接带及其近海水域，
华北滨海平原内涝盐碱化生态脆弱重点区域。
具体保护措施：加强滨海区域生态防护工程建设，合理营建堤
岸防护林，构建近海海岸复合植被防护体系，缓减台风、潮汐对堤
岸及近海海域的破坏；合理调整湿地利用结构，全面退耕还湿，重
点发展生态养殖业和滨海区生态旅游业；加强湿地及水域生态监测，
强化区域水污染监管力度，严格控制污染陆源，防止水体污染，保
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护滩涂湿地及近海海域生物多样性。
（四）近期建设重点
1、生态脆弱区现状调查与基线评估
以“3S”技术为主要手段，结合地面生态调查，全面开展全国
八大类生态脆弱区资源、环境现状调查与基线评估，建立脆弱区生
态背景数据库，明确不同生态脆弱区时空演变动态，制定符合中国
国情的生态脆弱区评价指标体系，编制符合不同生态脆弱区植被恢
复与系统重建的技术规范与技术标准，确定不同生态脆弱区资源、
环境承载力阈值（生态警戒线），为脆弱区生态保育奠定科学基础。
2、生态脆弱区监测网络与预警体系建设
在全国八大类典型生态脆弱区，建立长期定位生态监测站，运
用互联网技术，与国家环境保护生态背景数据网络平台联网，实施
数据信息共享，构建全国生态脆弱区生态监测网络。同时，利用遥
感和地理信息系统技术，开展生态系统健康诊断与预测评估，对全
国生态脆弱区实施动态监测与中长期预警，定期发布生态安全预警
信息，为国家环境管理、资源开发及生态保护提供技术支撑。
3、开展生态脆弱区保护、修复与产业示范
针对不同类型生态脆弱区资源与环境特点，编制适合不同生态
脆弱区持续发展的生态保护与修复示范产业规划，并选择典型区域
进行试点示范。同时，研究制定不同生态脆弱区限制类、优化类和
鼓励类产业准入分类指导目录，指导脆弱区产业发展；此外，开展
生态脆弱区资源开发、生态恢复及重建技术规范及标准研究，以及
— 19 —
自然资源生态价值评估指标及评估方法研究，积极探索生态保护与
经济发展耦合模式，促进示范产业的开展实施。
4、典型示范工程整合与技术推广
编制全国生态脆弱区生态保护与建设工程实施管理办法及技术
规范，研究制定全国生态脆弱区重大生态建设工程效益评估指标及
评估方法，逐步开展生态脆弱区重大生态建设工程效益后评估，并
按照评估结果进行整合与推广，为确保脆弱区生态工程质量提供技
术保障。
五、对策措施
（一）完善生态脆弱区的政策与法律法规体系
由于我国脆弱区生态保护与建设法律法规体系不健全，政策措
施不完善，导致环境监察与行政执法能力薄弱，资源过度开发、人
为破坏生态等仍是引发生态脆弱区土地退化和水土流失的主要因
素。因此，加快制定国家《生态保护法》、《生态补偿条例》等法律
法规，健全生态保护行政执法体制，建设高素质执法队伍、严格管
理制度、强化行政执法能力，是杜绝生态脆弱区资源不合理利用、
防止滥砍乱伐、滥搂乱采、无节制开垦、非法采矿等人为破坏现象
的有效措施，也是保证规划目标如期实现的关键。
（二）强化生态督查，促进生态脆弱区保护与建设
加强生态督查力度，研究制定生态脆弱区重大生态建设工程生
态督查专员管理办法和有利于生态脆弱区保护与建设的环境督查、
生态监理技术规范以及工程质量验收标准。地方政府应建立由主管
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领导牵头、相关部门共同参与的生态保护协调机制和政府决策机制，
定期或不定期开展联合执法检查，统一生态保护行政执法权限，严
厉查处生态脆弱区内各种破坏生态环境和有损生态功能的不法行
为，如非法采矿、盗砍森林资源、草原挖药等现象，切实保障生态
脆弱区生态环境保护和建设事业的顺利进行。
（三）增强公众参与意识，建立多元化社区共管机制
以政府为主导，调动各方积极因素，充分利用广播、电视、报
刊等现代媒体，深入宣传保护脆弱区生态环境的重要作用和意义，
不断提高全民的生态环境保护意识，积极倡导生态文明，增强全社
会公众参与的积极性。同时，各级政府要借助国家新农村建设的有
利时机，逐级建立生态保护目标责任制，并与农牧民签订生态管护
合同，逐步建成完善的多元化社区共管机制，使生态保护与全民利
益融为一体，从根本上实现生态保护社会化。
（四）构建生态补偿机制，多渠道筹措脆弱区保护资金
生态脆弱区为国家生态安全做出的公益性贡献大。因此，继续
实施生态建设项目向脆弱区倾斜政策，建立有利于脆弱区生态保护
的财政转移支付制度和资金横向转移补偿模式，通过横向转移改变
地区间既得利益格局，实现公共服务水平的均衡，增加脆弱区资金
投入。
（五）加强科技创新，促进脆弱区生态保育
围绕区域重点生态问题进行协同攻关，深入开展与脆弱区生态
保护和建设相关的基础理论与应用研究；积极筛选并推广适宜不同
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生态脆弱区的保护和治理技术。同时，加快科技成果的转化，通过
提高资源利用效率，减少资源消耗，降低开发强度，促进脆弱区生
态保育。
（六）探索产业准入管理，从源头遏制脆弱区生态退化
脆弱区生态环境脆弱性的根源一方面是受脆弱区本身地形地
貌、自然气候、土壤质地及自然植被等结构因素的限制，另一方面
是受到人类经济与社会活动的强烈干扰所致。其中，人类的经济开
发活动是加剧脆弱区生态环境脆弱性的根本因素。因此，积极探索
生态脆弱区合理的经济开发强度与方式，建立适宜的产业准入制度，
限制或降低人类的干扰程度，缓减人口对土地的压力，是有效克服
脆弱区生态环境脆弱性的根本所在。
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附：

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