云南省景谷傣族彝族自治县环境污染防治条例

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摘要：要维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，维护司法公正，就要完善刑事辩护制度。在我国，律师的辩护权根本得不到保障，这主要表现在“会见难”、“调查难”、“阅卷难”、“质证难”、“申请调查证据难”以及律师的权益保护等，这就要求在立法上进行完善，增强律师的辩护权来实现控辩的失衡，最终实现司法公正。

　　关键词：刑事辩护；控辩失衡；司法公正


　　当前中国，公检机关是不折不扣的强力集团，而律师只是为社会提供法律服务的人员和自由职业者，是名副其实的幼小群体。我国《刑事诉讼法》在1996年进行的修改中，将律师参加诉讼活动的时间提前到了侦查阶段，扩充了辩护律师的权利并确立了控辩对抗的庭审模式。但是，法律的实施在实践总是要受到各种各样的牵掣，那么，律师的辩护权也同样不例外，律师的困境一直是制约我国刑事辩护制度发展的一个最关键的瓶颈。


　　一、辩护人参与刑事诉讼的价值


　　刑事犯罪一般都具有隐蔽性，刑事诉讼就是一个认知和查明的过程。首先，侦查机关通过一定的侦查手段来尽力探求已经发生的客观存在的案件事实，然后再以审查起诉、审判等程序来达到正确适用法律，惩罚犯罪分子，同时也要保障无罪的人不受刑事追究的目的。刑事诉讼包括了控诉、辩护、审判三方在刑事诉讼中的法律地位和相互关系，刑事辩护制度作为一种旨在对受刑事追诉者权利进行保护的制度，是刑事诉讼架构中的一个重要组成部分，其价值也不言而喻。


　　（一）增强犯罪嫌疑人、辩护人的防御能力，只有辩护律师的充分参与，才能最大限度的防止误判。刑事辩护制度的真正价值是为了保障犯罪嫌疑人、被告人的主体地位和取得有效的防御权，并通过矫正控辩双方力量的失衡，来确保被告人获得公正的审判。


　　国家为了追究被告人的刑事责任采取各种限制甚至剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由的强制措施，一旦刑事追诉成功，便会剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由甚至生命，可以说，犯罪嫌疑人、被告人在强大的国家机器面前就是一个弱者。如果此时犯罪嫌疑人、被告人的权利得不到保障，就会造成不可挽回的损害。因此，为了防止追诉机关滥用权力压制被追诉人，必须使控辩双方达到平衡。


　　（二）有些权利只能由律师行使，或者由律师行使更好，再者，对于诉讼中存在的复杂问题，被告人缺乏能力应付。在我国司法实践中，非常重视口供，再加上我国目前的侦查技术比较落后，侦查人员的素质低下，刑讯逼供和暴力取证的事件经常出现，从而酿成的冤假错案比比皆是。根据修改后的刑事诉讼法规定，犯罪嫌疑人被侦查机关采取强制措施或第一次讯问后，就有权聘请律师为其提供法律帮助，律师可以会见在押的犯罪嫌疑人，了解相关案情，提供法律咨询，代为申诉，控告，代为申请取保候审等。律师在侦查阶段介入刑事诉讼，一方面可以使犯罪嫌疑人权利获得保障，另一方面可以适度监督相关机关的侦查活动，从而对侦查机关形成一种相对的权利制约。


　　二、刑事辩护的困境


　　（一）会见难。律师会见是指在刑事诉讼中律师接受犯罪嫌疑人、被告人的委托或者人民法院指定之后，依法与其面谈，了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名及有关案件情况，或是听取犯罪嫌疑人或被告人对指控犯罪的意见和理由，从而为犯罪嫌疑人提供法律帮助，为辩护作好进一步准备而进行的诉讼活动。[1]会见权的存在是律师有效展开辩护业务的基础和前提。那么，律师的会见到底有多难呢？下面主要从以下两个方面来阐述：


　　1、侦查阶段的律师会见权受到各方面的制约，在会见的次数、时间、审批程序等方面都存在严重的问题。


　　（1）律师的会见率过低，侦查机关以各种理由或者根本就不提出任何理由而拒绝安排律师会见在押嫌疑人，律师要达到会见委托人的目的，往往要采取“向领导或上级部门反映”等非法律的手段才能实现。


　　（2）会见的审批程序太严，律师提出的会见申请往往被任意地拖延。[2]


　　（3）会见的次数、时间受到严格限制，侦查人员在会见时普遍在场大大损减了律师会见的效用。许多侦查机关规定律师在侦查阶段只能会见一次犯罪嫌疑人，并且会见的时间太短，使律师很难系统、全面了解案情，说不了几句话就得草草收场，使律师会见的作用无法实现。


　　2、审查起诉和审判阶段的会见往往还要求必须经过检察机关和人民法院的批准，并且在共同犯罪中，律师对同案被告人的调查会见也受到限制。


　　律师会见难是由多方面的原因造成的，首先，打击犯罪的理念成为主要价值，律师介入被视为对侦查的妨碍。其次，司法解释对刑事诉讼立法的扭曲，例如法律规定对于不涉及国家秘密的案件律师会见犯罪嫌疑人“不需要”经过批准，但是律师会见时又必须提交“公安机关会见通知”，这也就暗含了律师在不涉及国家秘密的案件中会见在押嫌疑人时需要经过公安机关的许可，这二者之间是明显矛盾的。再次，执行中不严格依法办事，对律师会见任加限制。我国现行法律关于律师会见的规定存在一定的缺陷，各部门的解释又有不一致的地方，但就是这些不完善的规定在现实中竟然也根本得不到执行或者执行走了样。一些地方司法部门还制定了“政策”，使律师会见犯罪嫌疑人、被告人较《刑事诉讼法》修改前更为复杂和困难，甚至出现了律师不能正常执业、当事人埋怨律师无能的尴尬局面，较为严重的情况就是律师在会见中被抓，其人身权利遭到严重侵犯。


　　（二）调查难。律师在审查起诉阶段没有独立的调查权，这主要表现在：首先，律师对于辩方证人的调查要经过证人或者其他有关单位和个人同意；其次，律师没有强制取证的权利，在律师自己取证困难的情况下，要向检察院或法院申请来协助收集、调查证据；再次，律师对于被害人和控方证人的调查权受到两个限制：一要经过人民检察院或者人民法院许可；二要经过被害人或者其探亲属、被害人提供的证人同意[3]。


河南省新乡市人民政府


新乡市人民政府关于印发《新乡市行政机关效能监察暂行办法》的通知

新政〔2003〕16号

各县（市）、区人民政府，市政府各部门：
《新乡市行政机关效能监察暂行办法》已经市政府第88次常务会议研究通过，现予以印发，请遵照执行。
　　　　　　　　　二○○三年三月三十一日



新乡市行政机关效能监察暂行办法

第一章　　总则

第一条　为切实改进机关工作作风，改善行政管理，提高行政效能，优化经济发展环境，促进新乡经济全面提速和社会全面进步，根据《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》及有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条　本办法所称行政效能监察，是指对国家行政机关、国家公务员及由国家行政机关任命的其他工作人员，执行党和国家方针、政策、法律、法规和履行职责的情况进行监督检查，以改进工作方式，完善管理制度，提高工作效率，增加社会和经济效益。
第三条　本办法适用于全市各级行政机关、受行政机关委托履行行政管理职能的组织和法律、法规授权组织（以下简称行政机关）及其工作人员。
第四条　效能监察工作由各级人民政府组织实施。各级行政机关各负其责，实行效能建设领导负责制和责任追究制。行政机关主要负责人对本机关效能建设负有组织领导责任，行政效能建设情况是考核政绩的重要依据。
第五条　改进机关作风，提高行政效能，必须按照“精简、统一、效能”的原则，坚持思想教育与严格管理相结合，监督检查与奖励惩戒相结合，依法行政与制度创新相结合。

第二章　行政效能建设职责

第六条　行政机关要根据合法性、合理性、完整性的原则，从机关的工作职能和具体业务出发，建立健全各项规章制度，形成比较完善的制度体系。
第七条　行政机关应坚持公开、公平、公正和廉洁、高效的办事原则，依法行政。其工作人员要模范遵守《国家公务员行为规范》，正确高效地履行职责，完成政府和上级主管部门部署的各项目标任务。
第八条　行政机关及其工作人员必须依法履行职责，一切行政行为、管理活动必须符合法定依据和程序。涉及不同行政机关职责的，主要负责的机关应做好组织协调工作，其他机关积极配合。不得因推诿、拖延而贻误工作。
第九条　行政机关应坚持深化行政审批制度改革。对不符合政企分开和政事分开原则、与WTO（世贸组织）规则相违背、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，一律予以取消，相应的收费项目也同时取消。凡保留的行政审批项目，要明确审批范围、审批条件和审批程序，不得擅自增加审批项目、扩大审批范围、增设审批条件和审批环节。
第十条　行政机关实行政务公开和服务承诺制。坚持公开、公平、公正的行政原则，除涉及国家机密的事项和特殊工作需要外，均应向社会公开。公开内容包括执法范围、职责、标准、条件、收费、程序以及办事时限、办事结果、监督措施、责任追究以及与人民群众关系密切的重大事项、公众信息等。通过建立政府网站、集中公示政务信息、各行政机关设立相应的网页等各种途径向社会公开，接受群众监督。政府及其部门制定的规范性文件和其他政策措施，必须通过报纸、政府公告栏、政府公报、政府网站等载体向社会公布。未向社会公布的，不发生效力。
第十一条　行政机关实行岗位目标责任制。严格定员、定岗、定职责，根据本单位职责权限和工作实际，科学、合理地确定本单位工作人员的岗位工作目标和管理制度，保证内部分工合理、运作有序。
第十二条　行政机关实行限时办结制。凡法律、法规、规章及其他上级规范性文件对有关管理事项明确规定时限的，必须严格执行；没有规定的，应根据具体情况，合理确定办理时限，并向社会公布。对上级部门或领导交办的工作事项，行政机关及其工作人员应在规定的时间内办结，并保证办理质量。
第十三条　行政机关实行首问负责制。行政管理相对人到行政机关办理有关事项时，第一个接受询问的工作人员应负责予以办理落实，不得推诿扯皮；按规定不予受理的，应向其说明理由，同时报告领导并备案。
第十四条　　行政机关工作人员应遵守组织纪律，确保政令畅通。有不同意见的，可以明确提出，上级机关和领导不采纳的，按上级机关和领导的决定、命令执行。

第三章　　　　行政效能过错责任范围

第十五条　　行政机关未建立、健全内部管理制度，有下列情形之一的，应进行行政效能责任追究：
㈠未实行政务公开、行政管理公示制和社会服务承诺制，办事透明度不高的；
㈡未落实岗位目标责任制，工作职责混乱，相互扯皮、推诿，办事效率低下的；
㈢未落实限时办结制，无正当理由在规定时限内未完成工作任务的；
㈣未落实首问负责制，造成行政管理相对人办事不便，影响政府形象的；
㈤未落实其他内部管理制度，贻误工作的。
第十六条　　行政机关及其工作人员在实施行政许可管理过程中（行政许可，是指依法应予批准、核准、登记及其他性质相同或近似的行政审批行为），有下列情形之一的，应进行行政效能责任追究：
㈠无法定依据设立并实施行政许可的；
㈡未按规定权限、程序和时限实施行政许可的；
㈢对不予受理、不予许可的申请未告知理由的；
㈣对申请资料不全者未一次性告知补充事项，或首问未清楚告知申请具体要求的；
㈤对涉及不同部门的许可，不及时主动协调，相互推诿或拖延不办，本部门许可事项完成后不移交或拖延移交其他部门的；
㈥违法收取抵押金、保证金、许可费用或进行有偿咨询的；
㈦违法委托中介机构、下属企事业单位或其他组织实施行政许可的；
㈧其他违反行政许可规定，贻误许可工作或者损害许可申请人合法权益的。
第十七条　行政机关及其工作人员在实施行政征收管理过程中（行政征收，包括税收、行政事业性收费等事项），有下列情形之一的，应进行行政效能责任追究：
㈠无法定依据擅自设立行政征收项目、变相强制性服务收费提高征收标准的；
㈡未按规定范围、时限和标准实施行政征收的；
㈢未出示征收资格证件实施行政征收及拒绝告知管理相对人征收依据的；
㈣未按规定开具征收专用票据的；
㈤管理相对人对征收有异议时，未告知法定救济权利和途径的；
㈥违反收支两条线管理规定，截留、私分、挪用征收款的；
㈦其他违反行政征收规定的情形。
第十八条　行政机关及其工作人员在实施行政检查管理过程中（行政检查，是指行政执法检查、行政执法监督等行为），有下列情形之一的，应进行行政效能责任追究：
㈠无法定依据实施行政检查的；
㈡无具体事项、内容、对象实施行政检查的；
㈢未出示有效资格证件实施行政检查的；
㈣未按规定权限、程序和时限实施行政检查的；
㈤未制止、纠正行政检查中发现的违法行为的；
㈥放弃、推诿、拖延、拒绝履行行政检查职责的；
㈦对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容的；
㈧违反规定损害被检查对象合法权益的；
㈨其他违反行政检查规定的情形。
第十九条　行政机关及其工作人员在对违反行政管理秩序的行为实施行政处罚时，有下列情形之一的，应进行行政效能责任追究：
㈠超越职权实施行政处罚的；
㈡没有法律和事实依据实施行政处罚的；
㈢未按规定的处罚程序、处罚种类和处罚幅度实施行政处罚的；
㈣未使用规定的罚款、没收财务单据的；
㈤未依法告知被处罚人法定权利和途径的；
㈥符合听证条件而未告知的，或行政管理相对人要求听证，应予听证而不组织的；
㈦未按规定实行罚缴分离的；
㈧占用、丢失或损毁扣押财物的；
㈨对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚的；
㈩玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的；
（十一）违反规定，损害公民和法人的合法权益的；
（十二）其他违反行政处罚规定的情形。
第二十条　行政机关及其工作人员在执法过程中采取行政强制措施时，有下列情形之一的，应进行行政效能责任追究：
㈠无法定依据实施限制人身自由或查封、扣押、冻结财产等行政强制措施的；
㈡未按规定权限、程序和时限实施行政强制措施的；
㈢其他违反行政强制措施规定的情形。
第二十一条　行政机关及其工作人员在履行行政复议职责时，有下列情形之一的，应进行行政效能责任追究：
㈠对符合条件的行政复议申请，应予受理而不予受理的；
㈡对不符合条件的行政复议申请，决定不予受理但未按时书面告知申请人的；
㈢未按规定转送行政复议申请并告知申请人的；
㈣在法定期限内不作出复议决定的；
㈤未依法告知行政管理相对人法定权利和途径的；
㈥在行政复议活动中徇私舞弊或有其他失职、渎职行为的；
㈦其他违反行政复议规定的情形。
第二十二条　行政机关及其工作人员在处理行政内部事务时，有下列情形之一的，应进行行政效能责任追究：
㈠对来文、来电、来函，未按规定签收、登记、审核、提出拟办意见，无正当理由未按规定时限报送领导批办的；
㈡未按规定权限和时限对外发文的；
㈢对外发文，未严格核对文种、文号、格式、文字及加盖印章，导致严重后果发生的；
㈣公文办理中遇有涉及其他部门职权的事项，不与有关部门协商或协商不能取得一致，未报请上级领导或机关裁决，擅作决定的；
㈤对不属本单位职权范围或不宜由本单位办理的事项，不说明、不请示、不移送，置之不理的；
㈥未严格执行文件管理规定和保密工作规定，致使文件、档案、资料损毁、丢失、被盗或泄密的；
㈦未按规定使用公章的；
㈧其他违反内部行政管理制度贻误内部行政事务管理工作的情形。
第二十三条　　行政机关及其工作人员违反行政效能建设职责，有下列行为之一的，应进行行政效能责任追究：
㈠不依法履行职责，超过权限、违反法定工作程序实施行政行为的；
㈡无法定依据或违反法定依据，组织实施行政行为的；
㈢由于行政不作为，发生严重失职渎职行为造成后果的；
㈣不执行和不正确执行政府和上级机关作出的决定，擅自变更上级决策行为影响整体工作部署的；
㈤因主观过错或工作不力致使政府和上级机关作出的工作决策、决定未能落实到位的；
㈥对违反有关法律、法规、人民政府的决定、命令的行为不能主动纠正或纠正不力造成不良后果的；
㈦按照有关法律法规、政策、人民政府决定、命令以及本办法规定，经政府领导批准应进行行政效能责任追究的其他行为。

第四章　　　　行政效能责任追究

第二十四条　　对行政机关发生行政过错的行政效能责任追究方式为：
㈠行政告诫；
㈡责令作出书面检查；
㈢通报批评；
㈣黄牌警告；
㈤扣减年度政府目标考核分值，记过错一次；
㈥取消当年评优评先资格，降低年度考核等次。
以上责任追究方式可以单处或并处。
第二十五条　　对行政机关工作人员发生行政过错的行政效能责任追究方式为：
㈠责令作出书面检查；
㈡诫勉谈话；
㈢通报批评；
㈣取消当年评优评先资格；
㈤离岗培训；
㈥停职检查或调离工作岗位；
㈦免职；
㈧依照行政纪律给予政纪处分。
以上责任追究方式可以单处或并处，必要时，可以建议给予党纪处分。
第二十六条　　根据行政过错情节轻重、损害后果和影响大小，行政机关及其工作人员应当承担相应的行政过错责任，行政过错责任分为一般行政过错责任、严重行政过错责任和特别严重行政过错责任：
㈠情节轻微，给行政机关和行政管理相对人造成一定后果和影响的，属一般行政过错责任；
㈡情节严重，给行政机关和行政管理相对人造成后果和影响较大的，属严重行政过错责任；
㈢情节特别严重，给行政机关和行政管理相对人造成后果特别严重、影响重大的，属特别严重行政过错责任。
第二十七条　　对行政机关的一般行政过错责任，给予本办法第二十四条第㈠项行政处理。对承办人和审核人，单独或合并给予本办法第二十五条第㈠、㈡项行政处理；对批准人，单独或合并给予本办法第二十五条第㈠、㈡项行政处理。
第二十八条　　对行政机关的严重行政过错责任，单独或合并给予本办法第二十四条第㈡、㈢、㈣项行政处理。对承办人和审核人，单独或合并给予本办法第二十五条第㈢、㈣、㈤项行政处理；对批准人，单独或合并给予本办法第二十五条第㈢、㈣、㈤、㈥项行政处理。
第二十九条　　对行政机关的特别严重行政过错责任，单独或合并给予本办法第二十四条第㈡、㈢、㈣、㈤、㈥项行政处理。对承办人和审核人，单独或合并给予本办法第二十五条第㈢、㈣、㈤、㈥、㈦、㈧项行政处理；对批准人，单独或合并给予本办法第二十五条第㈥、㈦、㈧项行政处理。
第三十条　　因行政过错责任侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害并进行国家赔偿后，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定追究责任人的赔偿责任。
第三十一条　　行政机关及其工作人员有下列行为之一的，应当从重处理：
㈠一年内出现两次以上应予追究行政过错责任情形的；
㈡干扰、阻碍、不配合对其应负行政过错责任进行调查的；
㈢对投诉人、检举人、控告人打击、报复、陷害的；
㈣在履行职责过程中有徇私舞弊行为及收受当事人财物、接受当事人宴请、参加当事人提供的旅游和娱乐活动的。
第三十二条　　行政机关及其工作人员主动发现并及时纠正错误、未造成重大损失或不良影响的，可从轻、减轻或免予追究行政过错责任。

第五章　　　　行政效能监察机构和工作程序

第三十三条　　各级人民政府成立行政效能监察办公室，设在监察局。单项效能监察工作，设立效能监察组。行政效能监察组人员由监察局、人事局及有关职能部门主要负责人组成，并邀请党委组织部门负责同志参加效能监察组的领导工作。效能监察办公室负责日常工作。
市政府授权市效能监察机构履行下列职责：
㈠组织协调全市行政效能监察工作，制定行政效能监察工作计划，并向政府提出工作报告；
㈡调查行政机关及其工作人员违反本办法的行为；
㈢监督检查行政机关制度建设和执行情况；
㈣指导各级行政机关开展行政效能建设；
㈤受理不服下级政府作出的行政效能责任追究的申诉；
㈥履行市政府赋予的其他职责。
第三十四条　　各级政府设立行政效能监察投诉中心，受理和调查行政管理相对人对辖区内行政机关及其工作人员在行政效能、工作作风、优化经济环境等方面的投诉。
效能监察投诉中心对投诉应当保密并认真办理，限时催办答复。
第三十五条　　行政效能监察工作根据国家法律、法规和政策以及本级人民政府的决定，制定效能监察计划和实施方案。重要效能监察立项应书面向本级人民政府呈报批准。
第三十六条　　行政效能监察机构确定进行行政效能检查，应在检查前通知被检查行政机关。确定立案调查的，一般应在正式调查前通知被调查的行政机关和该机关的上级、被调查人员单位主要负责人。
第三十七条　　经政府领导同意，行政效能监察机构可以根据工作需要随时组织实施专项效能检查、调查，并按任务要求，可以采用联合检查、暗访、巡视、听取工作汇报、召开工作会议、列席会议、调阅有关文件资料等形式，开展工作。
第三十八条　　对经检查、调查核实特别严重的工作过错提出初步意见，报请市政府批准后作出处理决定。对其他行政过错直接作出处理决定。
第三十九条　　调查中发现行政机关制度建设中存在明显漏洞，提出限期纠正整改建议。
第四十条　　在效能检查、调查中发现违反行政纪律行为的，应依照《行政监察法》的有关规定，给予行政处分；构成犯罪的，应及时向司法机关移送。
第四十一条　　监督行政机关及其工作人员对人民政府及效能监察机构作出的处理决定、处理建议的落实。
第四十二条　　对于公民、法人和其他组织的投诉、检举、控告，应当在7日内审查决定是否受理。经审查有事实依据的，应当受理；没有事实依据的，不予受理。有明确投诉人、检举人、控告人的，应当书面告知不受理理由。
第四十三条　　决定进行调查的案件，一般案件应当在30天内调查完毕。情况复杂的，可延长30天办理。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第四十四条　对行政效能责任人的处理决定，有明确投诉人、检举人和控告人的，应当告知投诉人、检举人和控告人。
第四十五条　对行政效能责任人作出的处理决定，应当依照人事干部管理权限，移送同级监察机关和组织人事部门存档，作为考核使用干部的重要依据。
第四十六条　行政机关及其工作人员对处理决定不服的，可依照或比照《行政监察法》的有关规定提出复核和申诉。

第六章　附则

第四十七条　法律、法规和规章对行政效能责任追究另有规定的，按其规定执行。
第四十八条　本办法所称批准人，一般指行政机关行政首长及其副职人员；审核人，一般指行政机关内设部门领导及其副职人员；承办人，一般指具体承办行政管理事项的工作人员。但依照内部管理分工规定或经行政授权，由其他工作人员行使批准权、审核权的，具体行使批准权、审核权的人员为批准人、审核人。
第四十九条　对模范遵守本办法的行政机关工作人员，结合年度考核，按照或比照《国家公务员暂行条例》的有关规定，由政府给予表彰和奖励。
第五十条　从事党务工作的领导干部在所实施的行政效能监察工作中履行职责的，比照本办法执行。
第五十一条　本办法由市政府办公室和市监察局负责解释。
第五十二条　本办法自2003年4月1日起实施。