抽象行政行为不宜实行首长负责制/黄玉清
作者:法律资料网 时间:2024-06-29 11:09:31 浏览:8506
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抽象行政行为不宜实行首长负责制
黄玉清
我国行政机关实行首长负责制。抽象行政行为属于行政机关行为之一，当属首长负责的范围。
我国目前尚未制定行政程序法，理论界对抽象行政行为的程序存在较大争议。笔者认为，抽象行政行为不宜实行首长负责制：
一、抽象行政行为的特点决定了抽象行政行为不宜实行首长负责制。抽象行政行为是指行政机关针对未来发生的不特定事项设定权利、义务而制订普遍行为规则的行为，是具体行政行为的对称，也是行政主体做出具体行政行为的依据。从行为涉及的主体看，抽象行政行为涉及面广，凡符合其调整范围的相关人和事均受其约束，因而，其实施后果具有广泛性。正是鉴于上述特点，如果抽象行政行为不当，必然会对社会造成很大危害，而不像某一具体行政行为仅对个别人的权利、义务产生影响。从这个角度考虑，抽象行政行为的表决程序不宜实行首长负责制，而应实行集体表决制。
二、从立法成本和诉讼成本的角度考虑，抽象行政行为不宜实行首长负责制。行政法规和行政规章生效后对个人或组织具有普遍约束力和强制力。违法或不当的行政法规或行政规章会严重损害公民、法人和其他组织的合法权益。因此，应当加强对行政立法行为的监督，对违法或不适当的行政法规应当及时予以撤销或改变。我国也确实有一套行政立法监督体系，这体现在宪法、立法法、地方组织法和行政诉讼法等法律中的相关规定中。上述有关规定为全国人民代表大会常委会、国务院、地方人大、上级机关和人民法院等行政监督主体对违法或不当的行政法规和行政规章设定了撤销权、修改权或司法建议权。且不说上述监督体制完备程序如何、作用发挥程度如何，但有一点是可以肯定的，即以上监督都是事后监督，如果仅凭行政首长的个人意志决定行政法规或行政规章的命运，相对于人大立法的表决而言，行政法规规章违法或不当的可能性必然会高于人大立法，由此必然会加大立法成本和诉讼成本。行政机关发布命令和决议等其他抽象行政行为亦是如此。因而，从经济行政的角度考虑，首长负责制不适合于抽象行政行为。
三、从弘扬民主、抵制长官意志的角度考虑，抽象行政行为不宜实行首长负责制。行政立法有一个很大的特点就是规范性文件的制定过程整个都在行政系统内部来完成，因为实行的是首长负责制，文件通过及签署与否的决定权在行政首长。另外，我国的行政追偿制度只对在具体行政行为过程中有故意或重大过失的行政机关工作人员追究赔偿责任，但对抽象行政行为却没有相关规定，这在一定程度上也会助长行政首长对职权的滥用和长官意志的滋生，而不利于民主化的进程。
此外，从我国的司法实践来看，抽象行政行为也不宜实行首长负责制。目前行政系统内许多规范性文件相互之间在某些具体规定上存在冲突已是一个不争的事实，这也是我国立法体制中亟待解决的问题。从一定角度讲，上述问题的产生与行政首长负责制不无关系。行业保护、地方保护在一定意义上也都是行政首长长官意志的反映。
已于今年7月1日生效的立法法第七十五条规定：“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定”。这实际上在立法上明确了对抽象行政行为首长负责制的限制。为了促进行政决策的科学化、民主化，应当逐步缩小抽象行政行为首长负责制的适用范围。
最高人民法院 最高人民检察院 公安部关于死缓和无期徒刑减为有期徒刑的刑期计算问题的联合批复
最高人民法院 最高人民检察院
最高人民法院 最高人民检察院 公安部关于死缓和无期徒刑减为有期徒刑的刑期计算问题的联合批复
1964年5月30日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部
福建、安徽、湖南、黑龙江省、宁夏回族自
治区高级人民法院，并各省、市、自治区高级人民法院、人民检察院、公安厅（局）：
福建、安徽、湖南、黑龙江省、宁夏回族自治区高级人民法院来文请示的，关于死缓减为有期徒刑和无期徒刑减为有期徒刑的刑期计算问题，经我们研究后，联合批复如下：一、对于死缓减为有期徒刑、无期徒刑减为有期徒刑、死缓减为无期徒刑后又减为有期徒刑的刑期，今后一律从裁定减为有期徒刑之日起计算，裁定减刑前关押的日数一律不得折抵。但过去已裁定减为有期徒刑，并按当时的规定计算了刑期的，可不必再作变动。二、对于有些死缓罪犯和无期徒刑罪犯，过去已经裁定减为有期徒刑，而裁定书未具体注明刑期起止日期的，现在不必再按当时的规定计算刑期，仍应按这次规定的刑期计算办法办理。但这类罪犯，如果在劳改中改造的好，可以经过裁定，再次适当减刑后提前释放。
三、对于有些死缓罪犯和无期徒刑罪犯，确实应当减为有期徒刑的，只是过去由于工作上的原因未能及时处理，现在处理予以减刑时，仍应按这次规定的刑期计算办法计算刑期。但对这类罪犯在减刑时可以考虑适当地多减一点，以利于对犯人的改造工作。今后，劳改机关、公安厅（局）和高级人民法院，更应切实按照1962年7月26日最高人民法院、最高人民检察院、公安部“关于清理在押的死缓罪犯的联合通知”第三项规定，按期对死缓罪犯进行处理；对无期徒刑罪犯，也应按照1963年3月21日最高人民法院、公安部“关于无期徒刑罪犯需服刑多久才能考虑减刑问题的联合通知”，及时地对应减刑的无期徒刑罪犯予以处理。四、在实行这一规定后，过去有关死缓和无期徒刑减为有期徒刑的刑期计算办法的规定，不再适用。
北京市人民政府关于废止《北京市劳动保护监察组织管理办法》等四十八项规章的决定
北京市人民政府
北京市人民政府关于废止《北京市劳动保护监察组织管理办法》等四十八项规章的决定
北京市人民政府令第199号
《北京市人民政府关于废止〈北京市劳动保护监察组织管理办法〉等四十八项规章的决定》已经2007年11月8日市人民政府第74次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。
市长
二〇〇七年十一月二十三日
北京市人民政府关于废止《北京市劳动保护监察组织管理办法》等四十八项规章的决定
为维护法制统一，现决定废止下列四十八项规章：
一、《北京市劳动保护监察组织管理办法》（1988年4月21日北京市人民政府京政发37号文件发布）
二、《北京市职工因工伤亡事故处理实施办法》（1988年4月21日北京市人民政府京政发37号文件发布，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改）
三、《北京市违反劳动保护法规处罚实施办法》（1988年4月21日北京市人民政府京政发37号文件发布，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改）
四、《北京市安全生产教育管理办法》（1990年7月17日北京市人民政府第21号令发布，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改）
五、《北京市企业建设项目劳动保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用管理办法》（1997年11月25日北京市人民政府第7号令发布）
六、《北京市禁止以不正当价格行为牟利的若干规定》（1994年10月8日北京市人民政府批准，1994年11月3日北京市物价局发布）
七、《北京市收费监督卡使用管理办法》（1995年6月30日北京市人民政府第18号令发布）
八、《北京市集邮品市场管理暂行办法》（1992年12月19日北京市人民政府批准，1993年2月15日北京市工商行政管理局发布）
九、《北京市人民政府关于对广告业征收教育事业发展费的规定》（1994年6月16日北京市人民政府第9号令发布，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改）
十、《有限合伙管理办法》（2001年2月21日北京市人民政府第69号令发布）
十一、《中关村科技园区企业登记注册管理办法》（2001年3月2日北京市人民政府第70号令发布）
十二、《北京市犬类防疫管理办法》（1995年3月30日北京市人民政府批准，1995年3月31日北京市人民政府农林办公室发布）
十三、《北京市进口成套设备检验管理办法》（1992年12月26日北京市人民政府第24号令发布）
十四、《北京市进出口锅炉压力容器检验监督管理办法》（1994年1月14日北京市人民政府第1号令发布）
十五、《北京市企业治安保卫责任制规定》（1999年1月14日北京市人民政府第22号令发布，根据2004年6月1日北京市人民政府第150号令修改）
十六、《关于开采黄金使用爆炸、剧毒物品管理暂行规定》（1985年8月31日北京市人民政府批准，北京市公安局发布）
十七、《关于维护医院秩序的若干规定》（1987年5月20日北京市人民政府批准，北京市卫生局、北京市公安局发布）
十八、《北京市大型社会活动治安管理规定》(1999年8月14日北京市人民政府第33号令发布)
十九、《北京市安全技术防范管理规定》（1999年11月16日北京市人民政府第47号令发布）
二十、《北京市非机动车车辆管理规定》(1994年1月11日北京市人民政府批准，1994年7月1日北京市公安局发布，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改)
二十一、《北京市摩托车报废管理办法》（2002年9月11日北京市人民政府第107号令发布）
二十二、《北京市影剧院、礼堂防火安全管理规定》（1986年6月30日北京市人民政府批准，1986年7月14日北京市公安局、北京市文化局发布，根据2004年6月1日北京市人民政府第150号令修改）
二十三、《北京市电影、电视、广播节目摄制场所消防安全管理规定》（1989年3月6日北京市人民政府第5号令发布，根据2004年6月1日北京市人民政府第150号令修改）
二十四、《北京市建设工程防火设计管理暂行规定》（1990年8月23日北京市人民政府第27号令发布，根据2002年2月11日北京市人民政府第92号令修改）
二十五、《北京市宾馆防火安全管理规定》（1990年9月17日北京市人民政府批准，1990年9月19日北京市公安局发布）
二十六、《北京市室内娱乐场所消防安全管理规定》（1994年11月16日北京市人民政府第26号令发布，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改）
二十七、《北京市人民政府关于保护政纪案件举报人合法权益的规定》（1990年8月30日北京市人民政府第31号令发布）
二十八、《北京市社会福利企业管理暂行办法》（1989年2月28日北京市人民政府第3号令发布，根据1989年6月27日北京市人民政府京政发45号文件第一次修改，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令第二次修改）
二十九、《北京市军队转业干部安置工作暂行规定》（1990年5月28日北京市人民政府第7号令发布）
三十、《北京市公证机关办理提存业务暂行规定》（1990年11月9日北京市人民政府第39号令发布）
三十一、《北京市〈医疗事故处理办法〉实施细则》（1990年3月10日北京市人民政府第3号令发布）
三十二、《北京市实施艾滋病监测管理的规定》（1990年9月14日北京市人民政府批准，1990年9月20日北京市卫生局发布）
三十三、《北京市建设项目职业卫生监督管理办法》（1994年12月30日北京市人民政府批准，1994年12月30日北京市卫生局发布）
三十四、《北京市职业病报告管理办法》（1994年12月30日北京市人民政府批准，1994年12月30日北京市卫生局发布）
三十五、《〈北京市职业病防治卫生监督条例〉行政处罚办法》（1994年12月30日北京市人民政府批准，1994年12月30日北京市卫生局发布，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改）
三十六、《北京市实施传染性非典型肺炎预防控制措施若干规定》（2003年5月28日北京市人民政府第123号令发布）
三十七、《北京市经营中国字画管理暂行办法》（1988年11月21日北京市人民政府京政发107号文件发布，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改）
三十八、《北京市实施〈娱乐场所管理条例〉办法》（2000年11月26日北京市人民政府第64号令发布，根据2004年6月1日北京市人民政府第150号令修改）
三十九、《〈北京市电信通信条例〉罚款处罚办法》（1994年6月16日北京市人民政府批准，1994年6月17日北京市电信管理局发布）
四十、《北京市维护铁路道口交通安全暂行办法》（1990年11月6日北京市人民政府第37号令发布，根据1994年12月5日北京市人民政府第28号令第一次修改，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令第二次修改）
四十一、《北京市实施〈贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定〉细则》（1992年8月10日北京市人民政府批准，1992年9月14日北京市交通局、北京市财政局、北京市物价局发布，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改）
四十二、《北京市人民政府关于加强人行过街桥、人行地下过街通道管理的规定》（1988年10月13日北京市人民政府京政发92号文件发布，根据2001年8月27日北京市人民政府第82号令修改）
四十三、《北京市城市建设综合开发管理若干规定》（1992年2月9日北京市人民政府第3号令发布，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改）
四十四、《北京市房地产开发行业管理规定》（1994年5月7日北京市人民政府第6号令发布，根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改）
四十五、《北京市人民政府关于〈北京市城市房屋拆迁管理办法〉第九条的解释》（2002年8月19日北京市人民政府第104号令发布）
四十六、《〈北京市实施中华人民共和国土地管理法办法〉罚款处罚规定》（1991年5月13日北京市人民政府第14号令发布）
四十七、《关于核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证权限的规定》（1992年12月8日北京市人民政府批准，1992年12月20日北京市城市规划管理局发布）
四十八、《北京市建设工程勘察设计质量监督管理办法》（1996年6月18日北京市人民政府第9号令发布）本决定自公布之日起施行。
