建议修改《民事诉讼法》第五十四条
刘四根 刘武波
我国《民事诉讼法》第五十四条规定：当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表人的当事人同意。第五十五条也作了类似的规定。即代表人在诉讼中的地位相当于未被授予处分实体权利的诉讼代理人。
笔者认为这条规定的设定不符合现代司法精神。法律设定诉讼代表人的目的是为了方便当事人诉讼，减轻当事人的诉累，对法院来说是减少诉讼成本，节约诉讼资源，提高诉讼效率。但在诉讼实践中，因该条规定诉讼代表人的权限过于狭窄，因而不能体现出诉讼代表人的法律优越性。在诉讼中当事人要么就只办理了诉讼代表人推荐书，要么同时另行办理全权委托书。对只办理了推荐书的，因没有被代表人的授权，诉讼代表人在庭审中不能承认对方的诉讼请求、不能参加法庭调解，这样一来，本来可以一次开完庭的拖延到二次、三次，可以当庭调解结案的结不了案，可以当庭宣判的不能宣判。为了解决上述问题，大多数当事人都会在办理推荐书的同时办理全权委托书，但这又显得多此一举。特别是法律规定每一个诉讼代表人又可以委托一至二个代理人，这尤显繁琐。另外，《民事诉讼法》第五十五条规定“人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。”该条实际上已间接承认诉讼代表人的地位等同于全权代表。
当时立法之所以限定诉讼代表人的权限，其目的是为了避免诉讼代表人与对方当事人之间互相勾结损害被代表人的合法利益和避免诉讼代表人为了自己个人的利益而作出不利被代表人的诉讼行为。对这一点，笔者认为可以通过规范诉讼代表人的诉讼行为来予以解决，即法律可以规定诉讼代表人在诉讼中应当善意地进行诉讼，如果发现代表人存在恶意的诉讼行为，被代表人可以不接受其诉讼结果，也即该诉讼结果对被代表人不产生法律效力。综上，笔者建议修改《民事诉讼法》第五十四条及相关规定，赋予诉讼代表人相当于全权代理人的诉讼权利，这样也使得法律在整体上保持一致。
(作者单位：江西省吉水县法院）
关于转发自治区公安厅全区换发第二代居民身份证实施方案的通知
新疆维吾尔自治区人民政府办公厅
新政办发〔2004〕57号
关于转发自治区公安厅全区换发第二代居民身份证实施方案的通知
伊犁哈萨克自治州,各州、市、县(市)人民政府,各行政公署,自治区人民政府各部门、各直属机构:
自治区公安厅《全区换发第二代居民身份证实施方案》已经自治区人民政府同意,现转发你们,请遵照执行。
二OO四年四月十三日
全区换发第二代居民身份证实施方案
自治区公安厅
(二OO四年二月二十五日)
根据《中华人民共和国居民身份证法》和《国务院关于换发第二代居民身份证有关问题的批复》规定,按照公安部《关于认真做好全国换发第二代居民身份证工作的通知》和《全国换发第二代居民身份证工作方案》的要求,为做好我区第二代居民身份证的换发工作,特制定本实施方案。
一、总体目标
根据国务院批准的公安部《全国换发第二代居民身份证工作方案》(公通字〔2004〕7号)部署,全国换发第二代居民身份证(以下简称二代证)工作,从2004年1月开始(含试点工作时间),用5年左右时间,基本完成为年满16周岁的居民换发二代证工作,2008年底,基本完成全国集中换发二代证工作任务。根据全国换发二代证总体工作部署,我区换发二代证工作总体目标是:2004年下半年,选择部分城市和地区开始换发二代证试点工作;2005年全面启动全区换发二代证工作,至2008年底基本完成为年满16周岁的公民换发二代证工作,完成我区集中换发二代证工作任务。现役军人、武警发放二代证的具体办法,根据国务院和中央军委的要求另行规定。
二、实施步骤
(一)工作准备(2004年年底前)各级公安机关在当地党委、政府的领导和支持下,抓紧完成换发二代证的各项准备工作。一是根据换发二代证工作的业务技术和管理要求,各级公安机关户政(治安)部门及派出所要选配专业技术人员参加换发二代证工作,按照逐级培训的方式,做好人员业务培训工作;二是完成户口核对和居民身份号码清理纠错工作;三是基本完成人口信息管理系统的升级、改造和建设工作;四是解决好人口信息管理系统和换发二代证网络系统维吾尔文字应用问题;五是完成公安厅居民身份证制证部门设备购置及系统安装、调试等工作。经济条件较好的地区(城市)应在2004年底前完成各项准备工作,具备批量换发二代证的条件。
(二)换发试点(2004年7月至12月)
全区换发二代证的试点工作分期分批进行。2004年7月起,分别在伊犁、喀什、石河子进行换发试点工作,争取完成10万人的换发二代证任务。12月,对换发试点工作进行总结,重点是人像等信息数据采集的合成应用,二代证网络系统以及与之相关的人口信息管理系统的数据传输和换发证组织管理程序。
(三)集中换发(2005年1月至2008年底)
2005年1月,在总结试点工作经验的基础上,由自治区换发第二代居民身份证领导小组召开会议,对全面启动全区集中换发二代证工作进行部署;根据各地换发二代证条件成熟情况和制证设备生产能力,按照逐步推开的原则,开展集中换发二代证工作;2005年起,争取每年平均换发证300万人,截止2008年底,完成1200万公民的换发二代证任务。
(四)工作总结(2009年1月至3月)
全区集中换发二代证工作基本结束后,各地要对换证工作进行全面总结,进一步改进、完善和规范各项管理工作,确保二代证的长期制发和日常管理。在认真总结经验的基础上,对工作成绩突出的先进集体和个人给予表彰和奖励。
三、职责分工
(一)自治区公安厅职责
1.负责组织、指导全区公安机关换发二代证工作;
2.负责区级人口信息管理系统建设,指导全区人口信息管理系统升级、改造和建设;
3.根据公安部部颁标准,制定下发我区人口信息数据项目采集、核对标准,协调解决区内居民身份号码的重错号问题;
4.组织地、州、市级公安机关换发二代证人员业务和技术培训;
5.负责公安厅制证系统建设工作;
6.负责全区技术制证密钥和追加写入、质检、查验等有关机具的配置和管理工作的指导;
7.根据公安部部颁标准,结合我区实际,制定、下发人像采集标准;8.组织、指导和协调试点单位换发二代证工作;9.核查各地上报的制证信息,证件制作、检验和发放。(二)自治区财政厅职责负责区级和其他应当由区级财政开支的换发二代证工作所需经费的审核与保障;负责换发二代证工作过程中需进行政府采购的相关事宜;指导全区居民身份证工本费收费票据的核发管理,监督各地依法将工本费上交国库。
(三)自治区发展计划委员会(物价局)职责
负责核定换发二代证工作中有关项目的收费标准;指导各级物价部门对公安机关在换发二代证过程中执行有关收费标准的监督检查工作。
(四)地、州、市公安局职责
1.负责领导和组织本地区公安机关换发二代证工作;
2.指导各县(市)局人口信息管理系统升级、改造和建设工作,建立和完善地、州、市级人口信息管理系统;
3.负责县(市、区)局换发二代证人像采集等系统建设及人员业务和技术培训工作;
4.组织指导本地人口信息核对工作,协调解决本地区内居民身份号码重错号问题;
5.负责对县(市、区)局报送的制证信息进行审核,并将制证信息上报公安厅制证部门。
(五)县(市)公安局、城市公安分局职责1.负责领导和组织本县(市、区)内公安机关换发二代证工作;2.组织开展辖区内人口信息管理系统升级、改造和建设;3.建立和完善县(市、区)级人口信息管理系统;4.负责派出所换发二代证人像采集等系统建设及人员业务和技术培训工作;
5.组织实施本县(市、区)内人口信息核对工作,协调解决居民身份号码重错号问题;
6.负责审核、签发派出所报送的制证信息并上报地(州、市)公安局;
7.负责居民住址信息追加写入;
8.对接收的身份证成品进行质检和分发。
(六)公安派出所职责
1.在上级公安机关的统一领导和协调下,负责制证人像采集等系统建设;
2.核对辖区内居民户口资料和身份证信息,使常住人口登记表、居民户口簿、居民身份证、居民身份号码顺序码登记表和居民本人实际情况一致;
3.负责居民身份证人像等制证信息的采集,保证采集的人像和信息符合制证技术标准要求;
4.受理本辖区居民申领、换领、补领身份证工作;
5.核验、发放居民身份证,定期上报换发二代证基本情况。
四、保障工作
(一)各级公安机关尤其是确定为试点的地区(城市),要按照换证工作的总体部署,抓紧制定换发二代证实施方案;落实人、财、物等各项保障条件;选调技术人员充实户政队伍,尤其是长期缺乏计算机技术人员的地、州、市、县公安局和派出所,要尽快调配人员。
(二)认真做好户口核对工作。为确保换发二代证工作顺利进行,各级公安机关要根据人口信息采集标准和换发二代证所需数据要求,对居民户口进行全面细致地核对,并对居民身份号码重错号问题进行全面、认真的清理和纠错。户口核对工作,应当采取内部核对和入户调查相结合的方法,逐户逐人核对居民户口登记项目,做到常住人口登记表、居民户口簿、居民身份证的内容和计算机储存信息与居民本人实际情况相一致。对于要求变更姓名、出生日期、民族等户口登记项目的,要严格按照有关规定办理,不得随意更改。同时,各地公安机关要以此为契机,依照户籍管理制度的有关法律、法规和政策,认真解决各类未落常住户口人员和应销未销户口人员的户口问题,进一步完善和规范我区户籍管理工作。
(三)做好人口信息管理系统升级、改造和建设工作。制作二代证信息的数据采集、储存和传输是利用公安人口信息管理系统进行的,必须依赖人口信息管理系统的支持。各地要按照公安部《关于印发〈第二代居民身份证信息管理总体框架〉的通知》(公治发〔2003〕135号)、《常住人口管理信息规范》中规定的信息数据和技术标准,结合“金盾工程”有关要求,尽快完成人口信息管理系统升级、改造和未建单位的建设工作。建立和完善地、州、市公安计算机网络与人口信息管理网络系统的互联,实现派出所、县(市)公安局、地(州、市)公安局人口信息数据库联网,及时更新维护人口信息管理系统数据,力争实现数据实时更新、维护和传输。
(四)数字相片采集设备根据国家二代证领导小组和公安部的要求购置。为确保人像采集质量符合部颁标准,保证制证信息安全传输和证件制作,由公安部门会同监察和财政部门,通过招标的方式,确定若干名取得公安部资质认可的厂商。
(五)证件工本费的管理严格执行“收支两条线”和“专款专用”的规定,一律上缴国库,再由财政部门根据换发二代证实际开支划拨。具体办法由自治区财政厅、公安厅、发展计划委员会(物价局)根据公安部、财政部、国家发展和改革委员会的有关政策规定制定。
五、工作要求
(一)高度重视,加强领导。换发二代证是提高我国人口管理工作现代化水平、推动我国信息化建设的重要举措。为此,自治区已成立了工作机构,统一领导换发二代证工作。各地也要成立相应的组织领导机构,负责组织、指导相关工作的开展,切实解决好人、财、物和技术保障的有关工作问题。
(二)周密部署,狠抓落实。各地公安机关要按照公安部和自治区公安厅的统一部署,结合本地的实际情况,做好具体工作安排,重点抓好人口信息系统建设、户口核对和集中换证期间的人像采集、数据传输、技术制证等基础工作。要认真按照实施方案的步骤和要求开展工作,落实工作责任,加强督促和检查,使各项工作落到实处。同时,要合理统筹集中换发二代证期间“一代证”与“二代证”的衔接和并行使用问题,确保换发二代证工作顺利进行。
(三)广泛宣传,提高群众换证意识。换发二代证工作,牵动千家万户,涉及到许多部门的工作和广大人民群众的切身利益。各级宣传部门和公安机关要依照公安部印发的《关于换发第二代居民身份证工作宣传提纲》,充分利用电视、广播、报刊等新闻媒体,采取多种形式,加强《中华人民共和国居民身份证法》的宣传,让广大群众了解换发二代证的重大意义,取得广大人民群众的支持和配合,确保换发二代证工作的顺利开展和集中换发证任务的完成。
(三)做好服务工作,方便群众。各级公安机关要坚持执法为民思想,进一步推出便民利民措施,公开办证程序和收费标准,简化程序,改进方式,提高工作质量和效率,自觉接受群众监督,让广大群众满意。
