论不作为的故意杀人与交通肇事致人死亡/商家泉
作者:法律资料网 时间:2024-06-29 14:08:06 浏览:8076
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故意杀人罪在绝大多数情况下由作为形式构成，但不作为也可以构成故意杀人罪。不作为，刑法理论上是指行为人负有实施某种积极行为特定法律义务，并且能够实行而不实行的行为。法律之所以惩罚不作为犯罪，是因为不作为引起的犯罪，它的结果相当于作为的效果，刑法理论上称为等置性。也有学者称为等价性，即在否定的价值上是相同的。交通肇事案件中，行为人肇事后逃逸导致被害人死亡的，行为人的这种肇事行为能否构成先行行为而产生积极的救助义务，从而其逃逸致人死亡的是否构成不作为故意杀人罪？
实践中时常发生一些交通肇事者肇事后不及时抢救受害人或接受有关部门的处理而逃逸，从而导致受害人因得不到及时抢救而死亡的案件，针对这种情形的严重社会危害性，修订后的刑法第133条对交通肇事的犯罪行为增加了因逃逸致人死亡情节的规定，提高了法定刑幅度，为司法机关严惩这种犯罪行为提供了法律保障。但该规定所说的“致人死亡”是否包括了故意杀人的行为，逃逸致人死亡的是否可能构成不作为故意杀人罪，在实践中存在争议。我们认为，行为人肇事逃逸致人死亡的行为存在以不作为故意杀人罪定罪的可能性。
一、犯罪构成角度简单区分
1、不作为故意杀人之犯罪构成
从刑法理论上，所谓不作为犯罪则是指以不作为形式实现的犯罪，即负有特定法律义务（不仅仅是法律明文规定的义务）且能够履行该义务情况下没有履行该义务，因而具有严重的社会危害性应受到刑罚处罚的行为。
不作为故意杀人罪就是以不作为形式实施的侵害他人生命权利的犯罪。除了应当具备故意杀人罪的一般犯罪构成的四个要件外，其构成还须具备以下特殊条件：第一，行为人负有阻止他人死亡的作为义务。行为人有阻止他人死亡的作为义务是不作为故意杀人罪的核心，是构成不作为故意杀人罪的基础和前提，反映出了不作为故意杀人罪的本质特征。同时也是确定主体是否具有犯罪主体资格要件的条件，如行为人不负有法律上的作为义务，则其不实施行为的状态不受到法律的追究，不承担法律责任，但可能承担其他责任，如受道德谴责。第二，行为人有履行义务的条件和能力，却没有履行这种义务。综合行为人当时所处的客观环境，行为人如有履行义务的能力和条件而没有积极的去实施的话，则说明其不作为具有社会危害性，也反映出行为主体具有一定的主观恶性和人身危险性。第三，行为人的不作为产生了被害人死亡的严重的社会危害结果。行为人的不作为致使刑法所保护的合法权益受到了侵害，当然这种侵害必须达到动用刑罚予以惩处的程度，也表明行为人的不作为必须和危害结果之间具有刑法上的因果关系，不作为是导致危害结果产生的原因。
2、交通肇事因逃逸致人死亡犯罪构成
作为结果加重犯，交通肇事因逃逸致人死亡应当符合以下犯罪构成的基本要件：
（一）主观方面
交通肇事后，行为人不履行抢救受伤被害人义务，为逃避责任径行逃跑而导致受伤被害人死亡，对死亡结果行为人出于何种心态才能认定为属于“因逃逸致人死亡”情形，从而按照交通肇事罪的第三个罪档进行处罚？目前国内刑法学界对于因逃逸致人死亡的罪过形式的观点有以下几种：
一种观点认为“因逃逸致人死亡”只能由故意构成，不能由过失构成。 该观点认为肇事人将他人撞伤后，这一行为导致产生救助被害人的法律责任，因逃跑而不履行此义务便构成了刑法上的不作为，逃跑时置被害人的死活于不顾，使得被害人因得不到及时救助死亡，肇事人对死亡结果持放任心态是肯定的，因此因逃逸致人死亡是不作为的故意犯罪。而另一种观点则认为“因逃逸致人死亡”只限于过失致人死亡的情形。 该观点认为“因逃逸致人死亡”是交通肇事罪情节加重犯的加重情节，如果该情节本身具有故意杀人性质，不定为严重的故意犯罪反而成为性质相对很轻的犯罪的加重处罚情节，这显然不合理。
从主观上而言，行为人对“致人死亡”的罪过形式至少是有过失，但也不乏放任的心理态度，其主观状态是模糊的。实践中的交通肇事逃逸案件，对于大多数逃逸的情况，肇事者在事故发生后的第一反应赶快逃离，而根本没有考虑受害者的情况，在当时的紧张条件下，也没有分析受害者在逃逸后获救或者死亡的情况。一般而言，逃逸者对于被害人死亡心态主要包括过失和间接故意，但究竟是故意还是过失难以界定，需要综合案件的客观情况来进行分析。如在人烟稀少的地方将被害人撞成重伤后逃逸，一般的肇事者都能意识到自己逃逸的行为会使受害者可能因得不到及时救治而死亡，而如果是肇事者主观判断伤者并没有受到可以导致死亡的撞击，他就可能以过于相信自己的判断的心理状态逃逸。故行为人对于交通肇事后因逃逸致人死亡的案件，只有结合个案，综合案发时的各种状况，如时间、地点、天气情况、当事人的身体素质等影响肇事者判断和受害人获救的可能性的各种因素来分析肇事者的主观心理状态。
（二）客观方面
在客观方面，交通肇事因逃逸致人死亡应当具有三个要素，第一是交通肇事后的逃逸行为，其二是发生了被害人死亡的危害后果，第三则是行为人逃逸行为与被害人死亡结果之间的因果关系。
首先，应当具备交通肇事后的逃逸行为，即行为人在交通运输活动中对交通肇事的明知性，明知自己发生了交通事故，为逃避法律责任而逃离现场。其次是被害人死亡的这一客观事实的存在。此外，还需要行为人交通肇事后的逃逸与被害人的死亡之间存在法律上的因果关系。这种因果关系可概括为：首先，在时间顺序上，出现了交通肇事后被害人死亡的结果，而行为人的“逃逸行为” 必须发生在前，即被害人死亡发生在行为人逃逸之后。如果被害人死亡的结果是发生在行为人逃逸之前，即被害人死亡是由于行为人先前的交通肇事行为所致，行为人在被害人死亡之后逃逸，对行为人只能适用交通肇事罪的第二个量刑档次。其次，被害人死亡的后果与行为人交通肇事后的逃逸行为之间具有必然的因果关系，如果事实证明，即使行为人交通肇事后对被害人立即实施救助，也不能避免被害人的死亡，则不能适用因逃逸致人死亡的情节，因为被害人的死亡后果与逃逸行为无因果关系，被害人的死亡结果只能是逃逸前交通肇事行为所致。第三，被害人的死亡结果只能是行为人交通肇事后的逃逸行为所造成，而没有介入其他加害因素，如行为人肇事将他人撞伤（包括轻伤和重伤），行为人逃逸，而被害人在抢救途中再次发生交通事故直接被撞死， 在这种情形下交通肇事逃逸行为与被害人死亡的因果进程因其它因素的介入而中断。
二、 交通肇事的先行行为能否引起作为义务
根据我国刑法理论界通行的观点，构成不作为犯罪的前提是行为人具有作为的义务，而产生作为义务的根据大致有四种情况：1、法律明文规定的作为义务；2、职务或业务要求的义务；3、法律行为引起的义务；4、先行行为引起的作为义务。本文只探讨先行行为引起的作为义务，这是一个颇为复杂的问题。先行行为引起作为义务必须具备以下条件：首先，先行行为具有使损害结果发生的现实危险性和具体的急迫性，这是基于先行行为构成不作为犯罪的前提，也是不作为与作为构成要件具备等置性的原因所在。其次，先行行为必须是在客观上违反义务，具有违法性，但不必是有责的，一般而言，一个合法的行为即使产生了某种危险，也不会构成不作为犯罪，比如在正当防卫和紧急避险中。再次，先行行为具有使结果发生的直接性。行为人客观义务的违反必须是对体现保护这一具体社会关系的法律规范的违反。如果是间接的结果，行为人对之并无作为义务。以上三者是先行行为引起作为义务构成不作为犯罪的必要条件。
这里存在一个问题，就是先行行为是否包括犯罪行为。有的学者认为先行行为不包括犯罪行为，但其论证的理由并不充分。持这种观点的学者认为，行为人实施犯罪行为后有义务承担刑事责任，而没有义务防止危害结果发生。如果行为人自动防止危险结果的发生，则是减免刑罚的理由；如果行为人没有防止结果发生，则负既遂的刑事责任。如果认为先前行为包括犯罪行为，则会使绝大多数一罪变为数罪，这是不合适的。但是，如果被告人将被害人送往医院就可以救护其生命的话，则存在是否成立间接故意的不作为犯罪的问题。
笔者认为，犯罪行为可以作为先行行为，在交通肇事逃逸致人死亡的案件中，先前的已构成犯罪的交通肇事行为可以成为其后的不作为间接故意杀人罪的先行行为。但这并不是说只要行为人肇事后逃逸不予救护的不作为就构成不作为的故意杀人罪，否则就确实会出现张明楷教授担心的那样，使绝大多数的一罪变为数罪的结果。这就需要进行实质的限定，将在这种情况下应构成不作为故意杀人罪的情形从中剥离出来，进一步分析不作为的具体情况，一部分案件仍应定交通肇事罪，一部分案件则应该认定为交通肇事罪和不作为故意杀人罪数罪。因此，在这里，先行行为成为不作为犯罪的前提还必须具备先行行为造成危险状态的价值中立性，即这种危险状态尚未经过规范评价，而仅是一种事实状态。换言之，就是在分析是否构成不作为的故意杀人罪时，先不考虑先行行为是否构成犯罪。否则，诚如上述张明楷教授所说的，若行为人实施的行为造成已被刑法否定的危险状态，则根据不同情形，行为人或负既遂犯的责任，或负结果加重犯的刑事责任，并不发生不纯正的不作为（指以不作为的形式而犯通常以作为的形式实施的犯罪）犯罪成立与否的问题。
三、实践中交通肇事罪与不作为故意杀人罪的司法认定
实践中发生的形形色色的轧逃案件，可以进行如下分类与定性处理：
1、行为人肇事将被害人撞成重伤且濒临死亡，即使得到及时救助亦难免一死，行为人畏罪逃逸而被害人即刻死亡的，对行为人只认定交通肇事罪一罪，即使其主观上对被害的死亡持间接故意的放任态度。因为即使行为人不逃逸对之及时救护，被害人也难免一死，从而否定了逃逸行为与被害人死亡之间因果关系的存在。这也是主客观相统一这一原则的必然要求。应适应133条第二个量刑档。
2、行为人肇事将他人撞伤（包括轻伤和重伤），但并不具有使其死亡的现实危险性，行为人逃逸，而被害人因未得到及时的抢救而死亡的，这种情况下，行为人主观上对死亡的态度可能是间接故意也可能是轻信能够避免，但是尚不能构成不作为的故意杀人罪。但由于死亡结果与逃逸行为之间存在着因果关系，因而行为人应对死亡结果负刑事责任，使用刑法第133条第三个量刑档次，“因逃逸致人死亡的处七年以上有期徒刑。”
3、行为人肇事将他人撞伤（重伤），同时具有致其死亡的现实危险性，行为人逃逸，而被害人因未得到及时抢救而死亡或者虽被抢救仍未能免于死亡的。在这种情况下，行为人在构成交通肇事罪的同时亦构成不作为的故意杀人罪。有观点认为这种情况符合吸收犯的特征，按重行为吸收轻行为原则以故意杀人罪论处。笔者认为，吸收犯只能是基于同一种犯罪的不同形式之间（例如入室盗窃与扒窃）而形成的吸收关系。上述情况应实行数罪并罪。但该情况下存在一个问题，即先前的交通肇事行为造成的严重后果是放在交通肇事罪中进行评价还是放在后面的故意杀人罪中评价。在刑法理论上，禁止将一个行为做两次刑法意义上的评价，否则导致行为人承担过重的刑事责任，造成刑法的不必要代价。如果放在交通肇事罪中评价，那么根据刑法133条的有关规定，行为人可能被处以7年以上有期徒刑，而放在杀人罪中评价的话，前面的交通肇事罪最多是7年有期徒刑。把交通肇事罪的严重后果放在交通肇事罪中评价，然后以交通肇事罪和故意杀人罪数罪并罚，而交通肇事罪造成的严重后果，恰恰是故意杀人罪存在的必要前提。这样做的后果必然会对“造成严重后果”进行两次评价。所以，笔者认为，交通肇事造成的严重后果，只能放在故意杀人罪里面评价，此种情况绝对不能将其作为交通肇事罪的从重情节。
4、行为人肇事将他人撞伤，同时具有致其死亡的现实危险性，即被害人的生命处于危险状态，行为人对危险进程处于绝对的排他性支配关系中，受害人的生命完全依赖肇事者的保护，排除了他人进行救护的可能性，而行为人又不予救护，导致受害人死亡的；或者将受害人弃置他处，间接的对危害结果发生的进程处于基本的排他性支配控制关系中，上述两种情况行为人构成交通肇事罪和故意杀人罪两罪，应数罪并罚。
5、如果行为人对肇事情况不明知，而驾车“继续行驶”，这种情况下，行为人所谓的“逃逸”在行为人的主客观上无非是正常驾驶行为的连续化。在此，行为人对先前肇事后果不知，即使被害人死亡，但由于行为人主观上不具有故意，也不能成立不作为的故意杀人罪。
由此可见，对行为人主观心理的认定要通过全面分析受伤者负伤程度以及所处的环境以及逃逸人对其先前的肇事行为造成的损害是否明知来把握。若肇事者明知受害者流血过多，不立即送往医院救治就不能得救的情况下，行为人逃逸不管的行为就可以认定逃逸人在主观上具有杀人的故意；从受害者所处的环境看，其受伤的程度虽不致于死亡，但若受害者被置于人迹很少的山路或者是在深夜，行人极少，等待较长时间也不会受到救助，亦或在寒冷的季节因流血过多而有冻死的危险，或者行为人为湮灭罪证，将受害者撞伤后将其挪离现场弃置他处，使其得不到他人的及时发现并救助，行为人的这种弃置不管行为或将受害者移至他处的行为，本身就包含着对受害者生命权益威胁的现实危险性，当然可以认定逃逸人具有杀人的故意，应以不作为故意杀人罪论处。至于行为人在主观上是出于直接故意还是间接故意，则要依具体情形而定。大多数情况下，行为人是出于一种放任、听之任之的态度即间接故意的心理。倘若受害者负伤程度并非致命，肇事现场乃行人往来频繁的场所、时间尚早、医院就在附近，受害者极有可能得到他人的及时救助，或者行为人将受害者撞成重伤濒临死亡，即使及时抢救（事后法医诊断证明）亦无法避免其死亡，行为人畏罪潜逃而受害者即刻死亡的，即逃逸行为与被害人死结果之间不存在因果关系，在这种情况下，行为人即使有间接故意的心理，其逃逸不管的不作为也不宜论之以故意杀人罪的实行行为，即不能成立故意杀人罪，而应仅构成交通肇事罪一罪。
四、总 结
据上论结，交通肇事罪是过失犯罪而不作为犯罪是故意犯罪，所以在认定交通肇事逃逸能否构成不作为的犯罪中，对逃逸人主观心理的把握是认定逃逸构成不作为犯罪的关键。首先，二者的犯罪构造不同，前者体现的是基本犯罪行为与加重结果之间的关系，且基本犯罪行为是结果加重犯客观方面的构成要件，具有独立的意义，而后者体现的是在现行行为构成的危险状态之下，行为人的不作为与危害结果的关系，现行行为本身在不作为犯罪构成要件中只是前提条件，并不具有独立的构成要件意义；其次，二者归责基础不同，前者是因为基本犯罪行为引起加重结果从而加重其刑的情形，主观上是复合罪过，而后者是先行行为导致的危险出现后，行为人认识并利用这种危险发生的因果关系，在主观上是单一罪过。
故此，故意杀人罪与交通肇事罪在一般情况下不难区分，但在复合罪过的情况下，问题确实很复杂。本文虽对两罪的认定作了分析，但仍不见详尽。总之，对于涉及不作为的故意杀人罪与交通肇事罪有牵连的情况下，应遵循主客观相统一的原则，分清情况，综合全案，深入研究。不应局限在表面上来分析案件，而要运用刑法理论，进行深层次的分析。
参考资料：
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3. 《刑法学》（上、下）张明楷 法律出版社 1997版
4. 于建伟 《最新刑事法律适用手册》 中国检察出版社 1999年
5. 鲍遂献 雷东生 《危害公共安全罪》，中国人民公安大学出版社1999。
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7. 阮齐林：《论交通肇事后因逃逸致人死亡》，《新刑法研究与适用》，中国检察出版社，1997年
8. 林亚刚：《论交通运输肇事后逃逸和因逃逸致人死亡一兼评的若干规定》，《法学家》2001年第3期。
9. 王作富 黄京平：21世纪法学系列《刑法》，中国人民大学出版社，1988年。
关于开展城市轨道交通安全生产工作督查的通知
建设部办公厅
关于开展城市轨道交通安全生产工作督查的通知
建办质电〔2007〕75号
辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、湖北、广东、四川、陕西省建设厅，北京市建委、交通委，天津市建委，上海市建设交通委，重庆市建委：
为了进一步贯彻落实《国务院办公厅关于进一步加强安全生产工作坚决遏制重特大事故的通知》（国办发明电〔2007〕38号）和《国务院办公厅关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知》（国办发〔2007〕58号）精神，按照我部《关于开展城市轨道交通安全生产监督检查工作的通知》（建办质函〔2007〕458号）要求，我部定于2007年10月下旬至11月上旬对北京、上海、天津、重庆、沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、苏州、杭州、武汉、广州、深圳、成都、西安等16个城市轨道交通建设与运营安全生产工作进行督查。现将有关事项通知如下：
一、督查内容
督查内容按照《城市轨道交通安全检查要点》（建办质函〔2007〕458号附件）和《城市轨道交通安全生产工作评价细则》（具体见建设部网站：www.cin.gov.cn）的要求进行。
二、督查方式和程序
我部将派出督查组前往北京等16个城市，通过听取汇报、查阅资料、查看现场和反馈意见等方式进行督查，在每个城市督查2至3天。督查的基本程序和要求如下：
1、听取汇报。督查组听取有关省、市建设（轨道交通）主管部门、城市轨道交通建设单位、施工单位（施工总承包单位或主要施工单位）、运营单位关于安全生产自查整改等情况的汇报。
2、查阅资料。包括有关法规、规章、规范性文件、管理制度、操作规程、应急预案的原件或复印件，以及其它相关资料。
3、查看现场。督查组到在建工程施工现场和已运营线路现场进行查看，重点查看安全隐患。受检项目工地和运营线路由有关省、市建设（轨道交通）主管部门商督查组确定。
4、反馈意见。由督查组按城市集中反馈督查意见。反馈意见包括总体评价、存在问题和整改建议等。在督查组反馈意见时，要求省、市建设（轨道交通）主管部门以及建设、施工、设计、监理、运营单位的有关负责同志参加。督查组在反馈意见前如有必要可与省、市建设（轨道交通）主管部门沟通。
三、督查组
我部将组织5个督查组，每个督查组由5至6人组成，其中包括3至4名专家。督查组分组情况如下：
第一组：督查北京、长春、哈尔滨
联系人：李礼平 建设部质量安全司
联系电话：010－58933041，13611323839
第二组：督查上海、南京、苏州、杭州
联系人：兰 荣 建设部城市建设司
联系电话：010-58934653
第三组：督查天津、沈阳、大连
联系人：梁 锋 建设部标准定额司
联系电话：010-58933043，13141211789
第四组：督查武汉、广州、深圳
联系人：张颖博 建设部稽查办公室
联系电话：010-58933175
第五组：督查重庆、成都、西安
联系人：索 欢 建设部质量安全司
联系电话：010－58933041，13671267829
四、督查准备工作
请各地按照要求做好督查的相关准备工作。一是明确督查安排工作的牵头单位和联系人，并于10月25日前将联系人姓名、电话告我部质量安全司。二是在与相关督查组沟通的基础上安排好督查的详细日程。三是请各单位准备好城市轨道交通安全生产自查整改情况的书面汇报材料以及其它相关文件、资料。
五、廉政要求
督查工作中要严格遵守反腐倡廉、廉洁自律的有关规定，并按照财政部、监察部《关于落实出差和会议定点管理工作的通知》（财行〔2007〕285号）要求安排住宿。
六、联系方式
联系单位：建设部质量安全司。
联系电话：010－58933041，58934464（传真）。
联系人：索 欢（13671267829）
孔令洋（13683563949）。
建设部办公厅
二○○七年十月十九日
关于印发《全国环境保护国际合作工作（1999-2002）纲要》的通知
国家环境保护局
关于印发《全国环境保护国际合作工作（1999-2002）纲要》的通知
环发[1999]215号
1999-09-28
各省、自治区、直辖市及计划单列市环境保护局，国家环境保护总局各直属单位:
《全国环境保护国际合作工作（1999-2002）纲要》在广泛征求意见的基础上，已经国家环境保护总局局务会议审议通过。现印发给你们，请认真贯彻执行。
附：全国环境保护国际合作工作（1999-2002）纲要
一九九九年九月二十八日
抄送：国家环境保护局国际司
附件：
全国环境保护国际合作工作纲要
（1999 － 2002）
今后几年，是我国国民经济和社会发展的重要时期，也是环境保护工作的关键时期。为积极有效地开展环保国际交流与合作，更好地服务于跨世纪的环境与发展事业，根据《全国环境保护工作（1998－2002）纲要》，制定本纲要。
一、 环境保护国际合作形势
1、和平与发展仍是当今时代的主题。当前，国际形势正处在深刻、重大的变化之中, 世界政治格局正走向多极化，经济全球化趋势发展加快，虽然局部战争和冲突接连不断，但和平与发展仍是当今时代的主题。
面对复杂多变的国际形势，我国政府始终坚持独立自主的和平外交政策。在党中央外交战略方针指引下，同周边国家的睦邻友好关系不断巩固和发展，改善了与西方发达国家的关系，为我国改革开放和社会主义现代化建设争取了有利的国际环境，也为世界的和平与发展做出了积极的贡献。
2、在新的国际形势下，我国环境保护国际合作取得了显著成绩。我国先后与美国、俄罗斯、日本、英国、法国、加拿大、印度、巴基斯坦、哥伦比亚等27个国家签署了双边环境合作协议或备忘录，与美国、日本、法国、德国、加拿大、俄罗斯等10个国家签订了有关核安全与辐射环境管理的双边合作协议，与联合国环境规划署、联合国开发计划署、国际原子能机构、世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金、蒙特利尔议定书多边基金等国际机构建立了密切的合作关系。积极参与了重要国际环境公约的谈判和重要多边环境论坛的活动，参加或签署了气候变化框架公约、生物多样性公约、保护臭氧层的维也纳公约和蒙特利尔议定书、巴塞尔公约、核安全公约等国际环境公约，广泛、深入地开展了有关国际公约的履约工作。各级地方环保部门也根据本地区的特点与条件，积极开展国际合作，拓宽技术和资金引进渠道，开展人员交流和对外经济技术合作，形成了我国全方位、多渠道、多层次的环境保护国际合作新局面。环境保护国际合作已成为我国外交和环境保护工作的重要组成部分。
3、环境保护国际合作促进了我国环境保护工作。通过20多年的国际合作与交流，我们借鉴国外环境保护的先进管理经验和技术，吸收了清洁生产、环境影响评价、污染者付费、排污许可证等行之有效的制度，推动与促进了我国环境政策、法规建设和环境科学技术的发展，拓宽了环境保护利用外资渠道，推动了我国污染防治和生态环境保护。同时，加速了我国环保国际合作队伍的建设，为我国环保事业的发展作出了积极贡献。
4、环境保护国际合作面临新的挑战。联合国环境与发展大会以来，可持续发展逐步成为指导各国经济社会发展的总体战略。气候变化、生物多样性保护、臭氧层保护、有害废物越境转移、海洋、森林和荒漠化等全球热点环境问题已成为多边和双边环境论坛与活动的重要议题，其法律化趋势进一步加快。在国际环境多边领域，北强南弱的状况短期内难以改变。 发达国家向发展中国家提供的发展援助逐年减少。到本世纪末，世界银行等国际金融机构将不再向我国提供优惠贷款和赠款；一些发达国家提供的政府优惠贷款和赠款的规模也将大幅度削减；利用这些国际开发援助资金的限制条件和要求却越来越苛刻。
5、抓住机遇，开拓进取，不断开创环境保护国际合作新局面。近年来，随着我国经济和社会快速发展，国家综合实力不断增强，各级领导对环境保护工作越来越重视，广大人民群众的环保意识不断提高。今后几年，我国在环保领域的投入将快速增长，环保产业与环保科技将进入一个新的发展时期，这对环保国际合作和外资利用将带来难得的机遇。同时，保护地球、保护环境已成为全人类共同关心的重要问题,经济全球化正在推动世界产业结构调整，并深刻影响到国际环境关系的变革。双边、多边外交活动中的环境内容日渐增多，国际间的环境合作与交流呈现出强劲的发展势头。各级环境保护部门应认清形势，抓住机遇，积极开拓，努力开创环境保护国际合作的新局面，为实现我国跨世纪环保目标和经济、社会与环境的可持续发展作出贡献。
二、指导思想和工作目标
6、今后一个时期，我国环境保护国际合作的指导思想是：高举邓小平理论伟大旗帜，以我国外交战略方针为指导，紧紧围绕全国环境保护工作重点，从大局出发，审时度势、抓住机遇、趋利避害、有所作为，积极稳妥地做好环境外交工作，维护国家权益。同时，以外事促内事，坚持环境外交与对外合作交流同步推进，对外经济合作与技术交流同步发展，广开渠道、分类指导、分层推进，优先环保系统的能力建设，为实现我国跨世纪环保目标作出积极贡献。
7、本届政府任期内，全国环境保护国际合作工作的目标是：初步建立覆盖全球五大洲的双边环境合作框架，建立健全双边环境合作管理机制，力争与40个重要国家签订双边合作协定或备忘录；在积极完成我局牵头的生物安全、持久性有机污染物等国际环境公约谈判工作的基础上，建立和完善我国履行生物多样性公约、控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约、在国际贸易中对某些化学品和农药实行事先知情同意程序的鹿特丹公约、臭氧层保护公约和核安全公约等有关国际环境公约的机制和管理体系，进一步加大多边合作力度；在巩固已有多边、双边合作渠道的基础上，重点开拓一批民间资金渠道，进一步加大国外先进技术和资金的引进力度；培养一批高素质的国际合作人才，在全国范围内建立一支政治素质高、外语能力强、精通专业的环境保护国际合作队伍，组织全国环保系统的整体力量，努力开拓全国环保系统国际合作的新局面。
三、 主要任务与措施
（一）积极开展环境外交，维护国家利益
8、认真做好国际环境公约的谈判。在全球环境问题公约化、法律化进程中，要加强对有关全球环境问题，特别是气候变化、生物安全、持久性有机污染物、海洋环境保护、核安全等热点问题的研究，及时了解与分析国外的最新信息与动向，加强与国内有关部门的沟通和协调，积极稳妥地做好国际环境公约的谈判工作，切实维护国家的权益。
9、高度重视各项环境保护国际公约的履约工作。各级环境保护部门要加强我国已经签署并由我局牵头管理的臭氧层保护、生物多样性保护、控制危险废物越境转移及其处置、核安全等国际公约的履约工作。加强宣传，强化管理，积极主动地开展各项履约工作，协助政府搞好有关政策的制定和执法监督工作。积极稳妥地完成香港、澳门回归后履行国际环境公约的衔接工作。在承担国际环境公约的责任和义务的同时，应积极引进国外先进技术和资金，加强履约的能力建设，以此带动相关环境立法与执法监督工作，推动我国环保产业的发展。
10、进一步拓宽视野，扩大新的合作领域。在现有双边环境合作框架的基础上，力争与意大利、西班牙、墨西哥、巴西、南非、埃及、以色列等国家签署一批新的双边环境合作协定或备忘录，并建立与完善双边合作协定下的联委会机制，定期交流信息，协调有关全球和地区环境问题的立场，拟定合作规划与计划，以此推动双边环境外交与合作。
11、积极参与亚太经济合作组织、亚欧首脑会议、欧盟、经济合作与发展组织等地区性国际机构与环境有关的重要活动，做好国家领导人参与其环境外交活动的各项准备工作。同时创造条件，发挥中国亚太经合组织环境保护中心的作用，以此扩大我国环境外交的影响，不断提高我国参与地区性环境事务的地位。
12、利用和争取各种机会，在党和国家领导人的重大外事活动中，增加环境保护的内容，通过多种形式推动双边、多边环境科技与商贸合作。各级地方环保部门也应积极努力，增加地方党政领导外事活动中的环境保护内容，推动地方环保国际合作和交流，促进我国环保事业的全面发展。
13、充分发挥“中国环境与发展国际合作委员会”（简称“国合会”）的作用。国合会秘书处在现有工作基础上，要进一步加大各专业工作组的工作力度，深入调研，针对国际国内热点环境问题和国内优先领域，积极创造条件，充分发挥委员会的咨询潜能，大力引进资金和技术，积极开展政策示范和项目示范，使国合会在促进我国环境与经济协调发展方面发挥更大的作用。
（二）进一步加强对外经济技术合作，推动我国污染防治与生态保护工作
14、各级环保部门应充分利用已有的双边、多边合作渠道，特别是已签订的双边环境合作协定和建立的省际间、市际间友好姊妹关系，结合本地区的实际需求，加强环境监测、污染防治、自然生态保护和生物安全等领域的能力建设，加大技术合作与交流的力度，进一步提高科技交流合作的水平。
15、积极开展对美国、日本、德国、加拿大、英国、法国、澳大利亚、俄罗斯等国家环境政策、立法、管理体制、科技发展及环保产业等方面的国别调查，借鉴国外先进经验，不断完善我国环境保护对外经济技术合作的方略与规划。稳定发展与日本、德国、英国、荷兰、挪威、加拿大等发达国家的双边环境经济技术合作，通过联合工作组或联委会，不断扩大合作的领域与规模。进一步加大与美国、法国、澳大利亚、丹麦、韩国等国家经济技术合作的力度，逐步建立与意大利、瑞典、南非、以色列等国家的经济技术合作关系，采取多种形式，不断开拓合作的领域和空间。
16、广开渠道，加大外资引进力度。在继续发展与世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金、蒙特利尔多边基金以及重要发达国家合作的基础上，要进一步开拓潜在的资金渠道，尤其是各类基金会、大型企业等民间资金渠道，加大蒙特利尔多边基金和全球环境基金的引资力度，不断扩大环保利用外资的规模，以此调动和吸引更多国内资金的投入。在世界银行、亚洲开发银行的常规环境项目和城市建设项目中，要进一步增加环境能力建设的内容。本着循序渐进和互惠互利的原则，从技术合作入手，逐步引深与重要发达国家的经济合作，以经贸合作的方式，在环境监测、污染防治、生态保护等领域启动一批投资性的能力建设项目。
17、加强核安全与辐射管理方面的国际合作。围绕复杂多样的核电建设任务，积极开展与技术、设备出口国核安全管理当局的合作。通过签订双边合作协定或备忘录等方式，与核电技术设备重要出口国建立稳定的合作机制，以联合审评、设备监制、信息交换、人员培训、互派专家等形式，全面开展技术交流与合作。积极借鉴国外先进的电磁、辐射污染防治技术与管理经验，以及成熟的监测与处置技术，提高我国辐射环境监管的技术水平。
18、加强环保产业的国际合作。针对我国环保产业发展的实际需要和薄弱环节，要瞄准国际先进水平，进一步加强环保产业的国际合作与交流，努力缩小与先进国家和地区的差距。在引进国外先进技术和设备的过程中，各级环保部门要与经贸等有关部门密切配合，加强对先进技术和设备的消化吸收，积极创造条件，在环境监测仪器设备、污染治理设备、城市污水处理和危险废物处理技术设备等方面，支持一批合资、合作的中外环保企业，并有选择地建立示范性国际环保工业园区，以嫁接的方式加快技术的转让与开发，推动国内环保技术与产业的发展，不断增强我国环保产业在国际市场的竞争能力。
19、分类指导，因地制宜地推进国内环境保护对外经济技术合作。各级环保部门应结合本地实际确定对外经济技术合作的重点与方式。沿海发达地区应在积极开展污染防治合作的同时，逐步开展生态保护领域的合作，并将利用外资方式从传统的政府开发援助向外商投资与民间合作扩展。中西部地区，特别是自然生态环境脆弱和污染严重的省区，应结合当前国家经济发展重点向中西部地区的战略转移，抓紧利用外国政府开发援助和国际金融组织的优惠贷款、赠款，从开展能力建设入手，积极推动生态保护和污染防治方面的国际合作，特别是生态示范区的建设。
（三）加强环境保护国际合作的队伍建设和各项基础性工作
20、加强对环境保护国际合作的领导。实现跨世纪的环境保护国际合作目标，对于开创21世纪环境保护工作新局面意义重大。各级环境保护部门要进一步提高对环境保护国际合作的认识，切实加强对这项工作的领导。要进一步加强环境保护国际合作机构和队伍建设。在地方机构改革中，凡有条件和环境保护国际合作的重点地区，应设立环境保护国际合作专门机构，其他地区亦应设立兼管机构并确定专管人员，专职开展环境保护国际合作工作。要切实加强环境保护国际合作队伍的精神文明建设和廉政勤政建设，不断提高其政治素质及现代化管理水平，努力建设一支思想好、作风正、懂业务、会管理的环境保护国际合作队伍。
21、加强人才培训。要从全国环保国际合作的长远目标出发，加快专门人才的选拔、培养、提高。各级环保部门要立足当前，着眼长远，挑选、培养优秀人才，以干部交流、外派实习培训和定向培养等方式，培养、储备一批环保国际合作后备人才。同时，要加大与国内有关部门及联合国有关机构的沟通，建立正式渠道，不失时机地将优秀后备人才派往我驻外使领馆或推荐给相关国际机构，逐步扩大我国环境保护国际合作的空间。
22、加强外事综合管理。各级环保部门要进一步建立健全外事管理工作制度，按照统一归口的原则，理顺工作关系，严格办事程序，不断提高外事管理的工作质量和办事效率。为规范管理，各级环保部门可参照《国家环境保护总局外事工作管理规定》，结合本地实际，制订有关的规章制度，努力使环保外事管理工作不断规范化、制度化。
23、加强环保对外经济技术合作的管理。设立环保经济技术合作专家评审委员会，加强对环保系统国际合作备选项目的评审和筛选，提高项目准备的质量和技术水平；明确项目的申报程序及评审要求，逐步建立环保国际合作项目验收与后评估制度，努力提高项目的管理水平。各级环保部门应结合本地环境保护工作的目标和重点，组织制订环境保护对外经济技术合作规划，确保地方环保国际经济技术合作健康有序地开展。
24、加强环保国际合作的研究。针对全球热点环境问题、谈判中的国际环境公约、重要国家的双边环境合作问题，以及与环境有关的多边、地区性敏感问题，要定期筛选、确定一些急迫的调研题目，充分利用我驻外使领馆、驻联合国环境规划署代表处和联合国系统、地区组织的代表机构开展调研工作，适时提出应对措施与工作思路。与此同时，要逐步创造条件，重点扶持几个环境保护国际合作研究单位，培养高素质环保国际合作研究人才，保证必要的资金投入，对有关重大问题开展深入研究，为推动我国环境外交和环境保护国际合作提供支撑与保障。
25、加大环境保护对外宣传工作力度。各级环保部门应利用各种新闻阵地，通过专题新闻发布会、电视、广播、报刊等多种形式，积极向国际社会介绍我国环保情况。要有计划、有重点地组织安排外国政府驻华使领馆、联合国驻华代表机构官员，以及我驻外大使进行国内环境保护考察，增强其对我国环保事业的感性认识。要高度重视世界环境日、地球日、臭氧层保护日、生物多样性保护日等国际环保日的宣传活动，努力扩大我国在各个环保领域的影响。同时，要充分发挥环保出访团组和我驻外使领馆的作用，采取多种形式，加大环保对外宣传的力度。
26、加强信息储备、交流与传递工作。积极创造条件，建立国家环保国际合作项目库，适时收集、筛选、储备一批环保国际合作的备选项目，努力提高环保对外合作项目推荐的时效性和成功率。同时，充分发挥国家环境保护总局环境信息系统、联合国环境规划署全球环境信息查询网络中国站、外国政府及国际组织驻华机构等信息渠道的作用，并利用各类国际研讨会、培训班，及时通报、传递有关信息，交流各地环保国际合作的工作情况，促进全系统对外合作的信息交流。
27、各省、市、自治区环保行政主管部门可依据本纲要的精神，结合本地区的实际情况，制定切实可行的工作计划，并认真组织实施。
